周小川詳解存保制度

央行行長周小川

3月31日，醞釀多年的《存款保險條例》正式出臺，并將于5月1日正式實施，事關(guān)中國金融問題的基礎(chǔ)工程之一——存款保險制度終于瓜熟蒂落。

利率市場化、匯率市場化、資本項目可兌換、存款保險制度均為中國金融改革的系統(tǒng)性工程，存款保險制度的設(shè)立標(biāo)志著中國金融市場化改革取得重要積極進(jìn)展。而作為中國金融改革的靈魂人物，周小川遵循漸進(jìn)改革的路線，在各種現(xiàn)實考量之間權(quán)衡，有序推動各項金融系統(tǒng)工程不斷取得新突破。

存款保險制度的出臺有利于促進(jìn)中國金融業(yè)深化改革和健康發(fā)展，但其從謀劃到落地，如何進(jìn)行制度設(shè)計？在加強金融監(jiān)管的同時如何防范道德風(fēng)險？這都關(guān)系到存款保險制度的有效運行。對此，中國人民銀行如何進(jìn)行通盤考慮？

3月29日，博鰲國賓館，出席博鰲亞洲論壇2015年會的中國人民銀行行長周小川，在這里接受了鳳凰財經(jīng)、第一財經(jīng)日報、騰訊財經(jīng)等媒體的采訪，就中國存款保險制度背后的設(shè)計理念以及推進(jìn)過程中的現(xiàn)實考量進(jìn)行交流。

周小川認(rèn)為存款保險制度，既可保護存款人的利益，有效防范和化解金融風(fēng)險，促進(jìn)銀行業(yè)健康發(fā)展，又可引入競爭機制促進(jìn)金融創(chuàng)新。在制度設(shè)計過程中，面臨的一個重要問題是如何在加強監(jiān)管和防范道德風(fēng)險之間進(jìn)行平衡，為此條例征求意見稿突出早期糾正與風(fēng)險差別費率等措施，在加強對存款類金融機構(gòu)市場約束的同時，以制度之手限制其道德風(fēng)險。

在正式頒布之前，《存款保險條例征求意見稿》發(fā)布已有4個月的時間，周小川表示從征求意見的情況來看，社會各方面反映總體積極正面，這也為制度順利推出奠定了基礎(chǔ)。

隨著今年5月1日《存款保險條例》的正式實施，中國存款保險制度開始正式運行，中國金融業(yè)不僅多了一道保障，也為市場化改革注入更多活力。鳳凰財經(jīng)對本次訪談內(nèi)容進(jìn)行了梳理，以饗讀者：

存款保險制度（下稱存保）的起因和設(shè)計的初衷

鳳凰財經(jīng)：存款保險制度從研究到落地，經(jīng)過了20多年的艱苦努力。中國為什么要出臺這一制度，其背后深層次的原因是什么？

周小川：存保制度的初衷要從一個基本問題說起，就是銀行業(yè)或者說存款類金融機構(gòu)是不是競爭性服務(wù)業(yè)。如果是競爭性行業(yè)，就有市場退出的問題；如果是只有國家經(jīng)營的少數(shù)幾家銀行的壟斷性行業(yè)，也可以不搞退出機制。

上世紀(jì)90年代，業(yè)界開始研究存款保險制度的時候，對于銀行業(yè)是否要競爭，這個問題就存在爭議。有人認(rèn)為存款類金融機構(gòu)是國家經(jīng)濟命脈，之所以叫命脈，意味著對國家高度重要，國家要管控，也意味著如果出點事，其對總體經(jīng)濟會有很大的負(fù)面影響和牽連。因此有人認(rèn)為，如果重要且敏感，國家指定幾家即可，其他資本進(jìn)入銀行業(yè)危險會比較大。按照這樣的邏輯推演，當(dāng)時有人認(rèn)為，既然是國家經(jīng)營，有沒有存保制度無所謂，而當(dāng)時的銀行也只有工、農(nóng)、中、建、交幾家。

后來大家逐漸認(rèn)識到，銀行類機構(gòu)也是競爭性服務(wù)業(yè)。銀行的作用首先是把錢管好，把錢用好，把資源配置好。競爭有利于把錢用好，把資源配置好，而且競爭還可以改善服務(wù)態(tài)度，推動產(chǎn)品創(chuàng)新。只有少數(shù)幾家銀行，服務(wù)和創(chuàng)新就會比較弱。大城市的金融機構(gòu)比較多，但是到了基層，一個地方只有一兩家銀行，就可能出現(xiàn)局部性壟斷，而供應(yīng)方壟斷會導(dǎo)致定價不合理、服務(wù)不周全和資源配置效率不高等一系列問題。因此，大家逐漸認(rèn)同了銀行還是競爭性服務(wù)業(yè)。

如果說競爭性服務(wù)業(yè)允許競爭，那么又帶來了一個新的問題，在所有制意義上，民營能不能參與？答案應(yīng)該是可以參與。但若可以參與，倒了怎么辦？當(dāng)然，其他行業(yè)的企業(yè)倒閉也會帶來失業(yè)和欠債，但往往清盤時債務(wù)問題不大。雖然銀行倒閉是小概率事件，但由于杠桿高，一旦倒了的話，儲戶損失震動會比較大。這時，國家就面臨管還是不管、救還是不救的選擇，是順其自然還是適當(dāng)保護儲戶，維護社會和金融穩(wěn)定？

如果要維護金融穩(wěn)定，那是不是用納稅人的錢？納稅人這個概念過去在中國用得還不多，如今已變得深入人心。如果不用納稅人的錢，那就要有存款保險機制。這就是存保制度的初衷之一。

目前總體上是按照這個初衷來設(shè)計的。通過建立存保制度，有助于促進(jìn)完善金融機構(gòu)市場化退出機制。有了存款保險機制，競爭規(guī)則和行業(yè)準(zhǔn)入就好辦了，也就是說，不怕準(zhǔn)入上放松一些，出了問題有存款保險，不會引起特別大的震動。

早期糾正：監(jiān)管合作基礎(chǔ)上的有益補充

鳳凰財經(jīng)：存款保險制度是不是建立在現(xiàn)有的監(jiān)管基礎(chǔ)之上？

周小川：由于宏觀調(diào)控、或者宏觀環(huán)境變化，導(dǎo)致銀行直接從質(zhì)量較好的狀態(tài)，一下子進(jìn)入到面臨關(guān)閉風(fēng)險的階段，這樣的情況并不多見，當(dāng)然也不能完全排除這種系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

早期介入主要還是嚴(yán)格執(zhí)行會計準(zhǔn)則，密切觀察其資本充足率的降低狀況。也就是說，看風(fēng)險主要看兩條：

一是所謂合規(guī)性，按照現(xiàn)有的規(guī)則，看現(xiàn)在的資本充足率是8%、7%，還是6%，一般而言計算過程比較簡單明了。不過，在處理復(fù)雜資產(chǎn)的會計方面，有時也挺復(fù)雜，只能按照相關(guān)的規(guī)矩計算。這些都是按照現(xiàn)有的監(jiān)管信息來做的。

二是所謂風(fēng)險判斷，主觀因素大一點。也就是說，這個產(chǎn)品從會計上看沒什么問題，但是實際上潛在風(fēng)險很大，經(jīng)不起周期波動的考驗。現(xiàn)有的微觀層面的風(fēng)險判斷，監(jiān)管部門都是正常進(jìn)行的，但也要考慮大的周期性的風(fēng)險，這就可能需要更好的監(jiān)管合作才能看清楚。

不過存保最開始給付的時候，主要還不是處理那些問題。早期糾正還是按現(xiàn)有的準(zhǔn)則執(zhí)行，通過合規(guī)性和資產(chǎn)質(zhì)量的計算，來確定是否需要通過存保保費繳納的檔次和早期糾正，給銀行稍微上一點“緊箍咒”。因此，總體而言，存保的補充監(jiān)管和現(xiàn)有的監(jiān)管體制本身并無大矛盾。

鳳凰財經(jīng)：為什么說存保有助于增強監(jiān)管？

周小川：存保有一個通過運行積累經(jīng)驗的過程。首先，有差別費率和早期糾正這些功能，就需要和監(jiān)管機構(gòu)合作，建立在監(jiān)管信息共享的基礎(chǔ)之上。

差別費率和早期糾正給監(jiān)管增加了一個輔助的手段，使得監(jiān)管更加有效。從微觀監(jiān)管來說，現(xiàn)有的法規(guī)規(guī)則還是講合規(guī)性的比較多，也有一部分是講風(fēng)險監(jiān)管的，但是對于不合規(guī)之后怎么處理，這方面的工具和手段講的比較少，關(guān)注度也不太夠，在這個意義上，存保的早期糾正主要是對不合規(guī)之后處理手段的補充，有助于共同提高監(jiān)管的效率。

真正到了破產(chǎn)清算的時候，破產(chǎn)清算的過程到底有沒有效率？例如海南發(fā)展銀行，清算拖了很多年仍未完成，還有一些證券和信托公司，清算清盤的效率非常之低，歷時五年以上十分普遍。清個盤為什么要這么長時間？從實踐情況看，主要還是因為儲戶的賠付比較敏感，往往容易導(dǎo)致上街鬧事等社會不穩(wěn)定問題，司法上自然也就會要求在儲戶賠付的問題解決了之后再進(jìn)行審理，這樣拖的時間就會比較長。為此，銀行破產(chǎn)就需要一個規(guī)則，否則如何賠付儲戶就容易出現(xiàn)討價還價。過去的規(guī)則是分對私、對公，只賠付個人的，對公的存款則不賠付，這里說的對公存款是指各類機構(gòu)的存款，包括企事業(yè)單位，社會團體等單位的存款在過去都是不賠的。

而且，對公業(yè)務(wù)情況很復(fù)雜，有的說存款是私人湊的錢，看著是機構(gòu)的，后面其實是工人和農(nóng)民，比如說是工會的賬戶，后面是工人群眾的保護性基金。那么，按照過去的規(guī)定，對公的就不賠付，所以導(dǎo)致存款保護與不保護、保護誰與不保護誰這類規(guī)則都是不太清楚的，所以破產(chǎn)效率就比較低。

存?；鹣刃校喝蘸笃椒€(wěn)過渡

鳳凰財經(jīng)：目前存保制度的啟動模式是存?；穑@樣的安排是基于怎樣的考慮？以后是否要逐漸過渡到類似聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）的獨立機構(gòu)？

周小川：獨立機構(gòu)的模式確實有其優(yōu)點，可能更加客觀一些，其觀點和判斷可以少受其他潛在因素的影響。

但是，獨立存款保險機構(gòu)這樣的架構(gòu)也有缺點。缺點是什么？成立一個機構(gòu)，總是要招募人員、建立辦公場所、開辦費，等等，保費尚未充分積累就有很多成本支出，社會上就會有意見，如果此時發(fā)生一定數(shù)量的銀行倒閉，存款保險賠付資金不夠用，就會對設(shè)立機構(gòu)的成本支出提出強烈的批評。

其次，如果錢不夠用，就有可能導(dǎo)致公共支出給予救助，這與存保制度的初衷是不符的，建立存保制度的宗旨就是不用納稅人的錢救銀行。如果設(shè)機構(gòu)而使成本支出偏高，說不定還得用納稅人的錢。

經(jīng)濟總是周期性波動的。存款類金融機構(gòu)的破產(chǎn)也往往是一波一波的，并不平穩(wěn)。經(jīng)濟好的時候，沒幾家機構(gòu)會破產(chǎn)，但一旦經(jīng)濟出現(xiàn)大的問題，破產(chǎn)就可能會成批出現(xiàn)。因此，現(xiàn)在宏觀經(jīng)濟平穩(wěn)的時候要抓緊推出存保，積累保費，否則趕上問題的時候，沒有存保制度或者保費不足，就會不得不用納稅人的錢。

若保費設(shè)計合理，運轉(zhuǎn)一段時候以后，就會有一定的積累，屆時等條件成熟，就可以平穩(wěn)過渡到獨立機構(gòu)了。

鳳凰財經(jīng)：存?；鹪谶\營和投資方面有怎樣的安排？

周小川：保費的設(shè)計則類似車險的精算，也就是說，保費收入應(yīng)覆蓋平均概率上關(guān)閉破產(chǎn)導(dǎo)致的賠付，同時略有積累，從而能應(yīng)付長周期的惡劣情景。略有積累是最佳狀態(tài)，若保費收得特別多，人家會批評你像盈利機構(gòu)。所以保費設(shè)計還是盡最大可能減少銀行和社會成本的增加，是不謀求盈利的，只是在經(jīng)濟處于好周期時才略有積累。

存?；鹨⑼牛f一投資有損失，爭議就會非常大。因此在投資方面，存?；鹱裱踩?、流動、保值增值的原則，只投資政府債券、中央銀行票據(jù)、信用等級較高的金融債券——也就說，只拿正常的平均利率。

(鳳凰財經(jīng)李磊/文)

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