征信管理中的幾個(gè)私法問(wèn)題(2)

以上對(duì)個(gè)人信息保護(hù)明確作出的規(guī)定，不但可以規(guī)范征信管理部門(mén)的行為，也可以對(duì)個(gè)人信息保護(hù)等私權(quán)進(jìn)行實(shí)質(zhì)保護(hù)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)建立了比較完善的個(gè)人信息保護(hù)機(jī)制，目前世界上有50多個(gè)國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)制定了個(gè)人信息保護(hù)法律制度，與此相比，我國(guó)在個(gè)人信息保護(hù)上尚存較大差距。但《條例》確立了諸多個(gè)人信息保護(hù)條款，無(wú)疑是我國(guó)立法保護(hù)個(gè)人信息的良好契機(jī)，也是立法的一大進(jìn)步。

征信機(jī)構(gòu)身份問(wèn)題：關(guān)于法人性質(zhì)界定

前文已經(jīng)指出，我國(guó)征信業(yè)自創(chuàng)立以來(lái)，呈現(xiàn)出逐步活躍的趨勢(shì)。與此同時(shí)，由于對(duì)征信業(yè)的管理長(zhǎng)期缺乏監(jiān)管，也無(wú)法可依，從而導(dǎo)致征信業(yè)及征信機(jī)構(gòu)的征信活動(dòng)有失規(guī)范，征信市場(chǎng)發(fā)展中面臨的問(wèn)題亟需立法建立法治化征信制度，確立征信機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、規(guī)范征信業(yè)務(wù)的行為。

對(duì)此，《條例》明確規(guī)定了征信機(jī)構(gòu)的身份及相關(guān)準(zhǔn)入規(guī)則。首先，《條例》規(guī)定，征信機(jī)構(gòu)是指依法設(shè)立，從事前款規(guī)定的征信業(yè)務(wù)的法人?？梢?jiàn)，征信機(jī)構(gòu)具有法人資格或法人身份，但在民法學(xué)上，法人的分類規(guī)范體系中有諸多法人種類，作為征信機(jī)構(gòu)的法人究竟是什么性質(zhì)呢？《條例》未予言明。然而，從分則中征信機(jī)構(gòu)的設(shè)立以及征信業(yè)務(wù)的一般規(guī)則來(lái)看，[5]很顯然，征信機(jī)構(gòu)在我國(guó)屬于營(yíng)利性法人。

其次，也是值得注意的，《條例》對(duì)征信機(jī)構(gòu)采用了較為嚴(yán)格的“準(zhǔn)入機(jī)制”和嚴(yán)格的“退出機(jī)制”。一方面，借鑒銀行和證券行業(yè)的管理方法，不僅明確征信機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采用法人的組織形式，而且對(duì)其設(shè)立、業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)變更、分立、合并，設(shè)立、撤銷分支機(jī)構(gòu)均規(guī)定了行政許可，并對(duì)設(shè)立征信機(jī)構(gòu)的條件、申請(qǐng)材料、申請(qǐng)和審批程序、高管的任職條件、征信機(jī)構(gòu)的退出等事項(xiàng)作出了明確規(guī)定。例如《條例》規(guī)定，設(shè)立征信機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門(mén)批準(zhǔn)。未經(jīng)國(guó)務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門(mén)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得從事征信業(yè)務(wù)。經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的征信機(jī)構(gòu)，由國(guó)務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門(mén)頒發(fā)經(jīng)營(yíng)許可證，并憑該許可證向工商行政管理部門(mén)辦理登記，領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照。征信機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定使用經(jīng)營(yíng)許可證。禁止偽造、變?cè)?、轉(zhuǎn)讓、出租、出借經(jīng)營(yíng)許可證。征信機(jī)構(gòu)變更業(yè)務(wù)范圍、組織形式，分立、合并，設(shè)立、收購(gòu)或者撤銷分支機(jī)構(gòu)及國(guó)務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門(mén)規(guī)定的其他重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門(mén)批準(zhǔn)。法律、行政法規(guī)規(guī)定征信機(jī)構(gòu)開(kāi)展有關(guān)業(yè)務(wù)應(yīng)接受其他監(jiān)管部門(mén)批準(zhǔn)的，征信機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)將批準(zhǔn)情況報(bào)國(guó)務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門(mén)備案。另一方面，在“退出機(jī)制”方面，《條例》規(guī)定，征信機(jī)構(gòu)解散的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門(mén)批準(zhǔn)，注銷經(jīng)營(yíng)許可證，并按照規(guī)定妥善處理其收集的信用信息。征信機(jī)構(gòu)依法破產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)注銷經(jīng)營(yíng)許可證，并按照規(guī)定妥善處理其收集的信用信息?？梢?jiàn)，無(wú)論是準(zhǔn)入還是退出，都規(guī)定了嚴(yán)格的審批機(jī)制，這是征信業(yè)務(wù)規(guī)范發(fā)展的大前提。

再次，對(duì)擔(dān)任征信機(jī)構(gòu)的高級(jí)管理人員、董事、監(jiān)事的條件作出了禁止性規(guī)定。即因犯有貪污、賄賂、侵占財(cái)產(chǎn)、挪用財(cái)產(chǎn)或破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪，被判處刑罰，執(zhí)行期滿未逾5年，或因犯罪被剝奪政治權(quán)利，執(zhí)行期滿未逾5年；擔(dān)任或曾經(jīng)擔(dān)任因違法被撤銷或被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的公司、企業(yè)的法定代表人或負(fù)責(zé)人，并負(fù)有個(gè)人責(zé)任或直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，自該公司、企業(yè)被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照之日起未逾3年；擔(dān)任或曾經(jīng)擔(dān)任破產(chǎn)清算公司、企業(yè)的董事或廠長(zhǎng)、經(jīng)理，對(duì)該公司、企業(yè)破產(chǎn)負(fù)有個(gè)人責(zé)任的，自該公司、企業(yè)破產(chǎn)清算完結(jié)之日起未逾3年；個(gè)人所負(fù)數(shù)額較大的債務(wù)到期未清償；在其他征信機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所及其他中介服務(wù)機(jī)構(gòu)工作期間有故意出具虛假評(píng)估咨詢報(bào)告等法律文件行為的；信用報(bào)告中有嚴(yán)重不良信用記錄等情形，均不得擔(dān)任上述職務(wù)。很顯然，本條規(guī)定是借鑒了公司法人中擔(dān)任公司董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員禁止性條件的規(guī)定。[6]這也體現(xiàn)了《條例》對(duì)征信機(jī)構(gòu)營(yíng)利性法人的認(rèn)可。

對(duì)《條例》確立的商業(yè)化運(yùn)作的征信機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)，有人提出了質(zhì)疑，認(rèn)為“有關(guān)部門(mén)其實(shí)是把征信系統(tǒng)當(dāng)作一個(gè)服務(wù)行業(yè)來(lái)抓，走市場(chǎng)化、商業(yè)化道路。然而，在利益的驅(qū)使下，在逐利的本性下，市場(chǎng)化、商業(yè)化的征信機(jī)構(gòu)，能確保征信的公平、公正嗎？社會(huì)征信系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家公器、社會(huì)公益范籌，只宜掌握在不追求私利，站在中立、公正立場(chǎng)，能代表群眾利益的政府機(jī)構(gòu)和部門(mén)的手里，以公益的模式進(jìn)行運(yùn)作，服務(wù)社會(huì)。如此，才具有權(quán)威性和公正性可言。其實(shí)，對(duì)于公民個(gè)體而言，征信機(jī)構(gòu)無(wú)需太多，只要一個(gè)具備權(quán)威、公平、公正的就足夠了。按市場(chǎng)化、商業(yè)化的運(yùn)作模式，就會(huì)出現(xiàn)眾多以牟利為目的的征信機(jī)構(gòu)，并且還形成征信服務(wù)行業(yè)。面對(duì)讓人眼花繚亂的眾多征信機(jī)構(gòu)，人們?cè)撓嘈拍膫€(gè)？如果這些征信機(jī)構(gòu)間的信息出現(xiàn)沖突和矛盾，怎么辦？顯然，這只會(huì)損害整個(gè)征信系統(tǒng)的權(quán)威，最終導(dǎo)致征信系統(tǒng)失去信任基礎(chǔ)而崩潰！而且，征信系統(tǒng)的建立，本意是為了推進(jìn)社會(huì)信用建設(shè)，如果查閱征信信息都需要付費(fèi)，勢(shì)必影響公眾參與的積極性，從而影響到這一目的的實(shí)現(xiàn)?！盵7]然而，讓征信機(jī)構(gòu)平等地進(jìn)入征信市場(chǎng)，公開(kāi)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，這是征信業(yè)務(wù)的性質(zhì)及發(fā)展要求決定的，也是國(guó)際征信業(yè)務(wù)發(fā)展的必然趨勢(shì)。從征信業(yè)務(wù)的性質(zhì)角度觀察，盡管信用信息的征集涉及社會(huì)信用體系的建立，但其業(yè)務(wù)本身涉及信息主體數(shù)量甚巨，成本較高，信用信息本身具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值，信用業(yè)務(wù)自不應(yīng)成為壟斷行業(yè)，應(yīng)賦予其營(yíng)利性質(zhì)，在利益驅(qū)動(dòng)下展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰，提高業(yè)務(wù)質(zhì)量；從征信業(yè)務(wù)發(fā)展的實(shí)踐來(lái)看，沒(méi)有規(guī)范化、制度化的征信運(yùn)作，只能是“多龍治水”，“無(wú)頭游戲”，進(jìn)入法治化軌道的征信業(yè)務(wù)活動(dòng)，即是法治經(jīng)濟(jì)下以信用信息為客體的商事活動(dòng)。完善、優(yōu)質(zhì)的征信業(yè)務(wù)不是靠否決征信業(yè)務(wù)的商業(yè)化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)，而是靠健全的法治化運(yùn)作制度及嚴(yán)密的監(jiān)管制度和責(zé)任制度作為保障加以達(dá)成。從國(guó)外征信業(yè)務(wù)發(fā)展的模式來(lái)看，以美國(guó)為例，全美征信公司根據(jù)客戶的需要不斷改進(jìn)金融信息服務(wù)質(zhì)量，健全的法律制度也保證了信息供應(yīng)商的良好商行為秩序。

征信行為規(guī)則問(wèn)題：關(guān)于程序的私法屬性

征信行為規(guī)則包括實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則。從征信行為的程序規(guī)則來(lái)看，作為商行為，既體現(xiàn)濃厚的公法屬性，權(quán)力的干預(yù)貫徹始終，又體現(xiàn)了難以遮掩的私法屬性。作為私法屬性的征信行為程序，其實(shí)就是借助征信行為的程序性制度，對(duì)私權(quán)提供程序保護(hù)與程序懲戒。

從征信機(jī)構(gòu)的設(shè)立程序來(lái)看，嚴(yán)格的申請(qǐng)審批程序一方面是商事登記程序的要求，追求商法人的身份確立，另一方面則是通過(guò)嚴(yán)格的準(zhǔn)入程序?yàn)樾畔⒅黧w的私權(quán)提供保護(hù)傘。具體說(shuō)來(lái)，《條例》規(guī)定，在申請(qǐng)人提交了申請(qǐng)材料之后，國(guó)務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)自受理之日起60個(gè)工作日依照規(guī)定進(jìn)行審查，作出批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)的決定，并通知申請(qǐng)人。不予批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。60個(gè)工作日內(nèi)不能作出決定的，經(jīng)國(guó)務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)30日，并將延長(zhǎng)期限的理由告知申請(qǐng)人。顯然，這一嚴(yán)格的審查登記程序使征信法人的身份取得不僅有嚴(yán)格的實(shí)體性準(zhǔn)入條件，而且還有了嚴(yán)格的程序性準(zhǔn)入條件，從而確保了征信機(jī)構(gòu)法人資格這一私法身份的正當(dāng)性。這一正當(dāng)?shù)乃椒ㄉ矸萦珠g接為信息主體私權(quán)保護(hù)提供了身份保障。

從征信活動(dòng)的一般程序性規(guī)則來(lái)看，《條例》對(duì)征信機(jī)構(gòu)開(kāi)展征信業(yè)務(wù)時(shí)所要遵循的一般規(guī)范作出了規(guī)定，主要規(guī)范了信息的收集、整理、提供，信用產(chǎn)品的使用，征信機(jī)構(gòu)履行信息公開(kāi)義務(wù)和保密義務(wù)等業(yè)務(wù)準(zhǔn)則。在信用信息的收集和使用上，該條例采取個(gè)人、法人及其他組織區(qū)別對(duì)待的原則思路，即除中國(guó)征信中心外，征信機(jī)構(gòu)收集和使用個(gè)人信息一般必須征得信息主體的同意，而對(duì)法人及其他組織僅要求征信機(jī)構(gòu)在對(duì)外提供信用信息時(shí)則應(yīng)當(dāng)取得其同意。《條例》將征信業(yè)務(wù)定義為包含信用報(bào)告、信用評(píng)分和信用評(píng)級(jí)，將信用報(bào)告業(yè)務(wù)、信用評(píng)分業(yè)務(wù)和信用評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)等都納入管理的范圍。同時(shí)，借鑒金融危機(jī)的主要教訓(xùn)和中國(guó)的實(shí)際情況，《條例》突出了對(duì)信用評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)的監(jiān)管，著重試圖解決開(kāi)展信用評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)時(shí)的利益沖突問(wèn)題，增加透明度，增強(qiáng)評(píng)級(jí)結(jié)果的可靠性。因此，除要求征信機(jī)構(gòu)建立有效防止利益沖突的機(jī)制外，還規(guī)定了對(duì)征信機(jī)構(gòu)的透明度要求、盡職調(diào)查義務(wù)、內(nèi)部控制機(jī)制、跟蹤評(píng)級(jí)、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)等內(nèi)容。

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