征信管理中的幾個私法問題

為了進(jìn)一步增強(qiáng)征信管理條例立法工作的透明度，提高該條例的立法質(zhì)量，國務(wù)院法制辦公室10月12日全文公布《征信管理條例(征求意見稿)》(以下簡稱“《條例》”)，對征信管理原則、征信機(jī)構(gòu)設(shè)立、征信業(yè)務(wù)的一般規(guī)則、信用評級、信息主體權(quán)益保護(hù)、中國征信中心、監(jiān)督管理及法律責(zé)任等內(nèi)容向社會征求意見。征信管理立法的目的，《條例》開宗明義：維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序，保護(hù)征信活動相關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益，規(guī)范征信機(jī)構(gòu)的行為，促進(jìn)征信業(yè)發(fā)展。

具體說來，可從四個方面加以認(rèn)識。第一，對于信息主體來說，征信制度的設(shè)立使每個信息主體擁有了一個“經(jīng)濟(jì)身份證”，便于通過查詢信用記錄了解自己的信用狀況、信用等級等基本信用信息，以便于交易決策制定與調(diào)整，同時利于培養(yǎng)信用意識與水平。第二，對于作為信息使用者的銀行等金融機(jī)構(gòu)來說，可以防范信貸風(fēng)險，針對企業(yè)或個人的信用狀況來作出相應(yīng)的決策?？梢愿鶕?jù)信貸條件的優(yōu)劣來確定相應(yīng)的貸款類別，如確定信用貸款或者擔(dān)保貸款等。第三，對于征信機(jī)構(gòu)來說，可以使征信活動或征信行為依照法律規(guī)范運(yùn)作。既使征信機(jī)構(gòu)的征信行為依法進(jìn)行，又使信息主體的合法權(quán)益受到保護(hù)。第四，對于國家和社會來說，用立法的方式使征信活動法律化、制度化，可以改善社會整個信用環(huán)境，提高國民的信用意識，培育社會信用文化，從而使社會信用體系的構(gòu)建既在法治保駕護(hù)航下進(jìn)行，也使社會信用體系的構(gòu)建始終沿著法治軌道發(fā)展和完善。

可以說，經(jīng)歷“七年之癢”之后，[1]《條例》征求意見稿的發(fā)布，標(biāo)志著我國征信管理立法邁出了實(shí)質(zhì)性一步。征信管理立法在性質(zhì)上屬于行政立法，但因其涉及對“人”的信用之征集，故《條例》在洋溢著諸多具有管理規(guī)范目的公法屬性的同時，又蘊(yùn)含著不少私法理念、私權(quán)保護(hù)等私法問題。通覽《條例》即可發(fā)現(xiàn)，征信管理涉及的私法問題，有些體現(xiàn)了立法對私權(quán)的關(guān)注與張揚(yáng)，有些卻又暴露了立法對私權(quán)、私理與私秩序的淡漠或疏漏。

信息主體私權(quán)問題：關(guān)于個人信息保護(hù)

我國征信業(yè)從20世紀(jì)80年代起步以來，從事信用報告、信用評分、信用評級等征信業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)越來越多，目前業(yè)務(wù)較活躍的征信機(jī)構(gòu)已達(dá)300多家，征信業(yè)務(wù)的需求與供給不斷擴(kuò)大，征信市場已經(jīng)初具規(guī)模，征信業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的作用日益顯現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計，截至去年底，央行征信中心收錄企業(yè)及其他組織1447萬戶，收錄自然人6.4億人，其中有信貸記錄的1.4億人。[2]因此，在這樣的征信業(yè)發(fā)展背景下，信息主體的私權(quán)保護(hù)更具有現(xiàn)實(shí)意義。尤其是作為自然人的信息主體，個人信息保護(hù)應(yīng)當(dāng)為立法所重視。

對此，《條例》從“總則”中的基本原則到“分則”中的具體規(guī)則，無不體現(xiàn)出對信息主體私權(quán)尤其是個人信息的保護(hù)立場。在總則中，對信用信息作出了明文界定，即能夠反映個人、法人或其他組織信用狀況的信息，包括基本信息(個人、法人或其他組織的身份識別、職業(yè)和居住地址等信息)、信用交易信息(個人、法人或其他組織在貸款、使用貸記卡或準(zhǔn)貸記卡、賒銷、擔(dān)保、合同履行等社會經(jīng)濟(jì)活動中形成的與信用有關(guān)的交易記錄)以及其他信息(與個人、法人或其他組織的信用狀況密切相關(guān)的行政處罰信息、法院強(qiáng)制執(zhí)行信息、企業(yè)環(huán)境保護(hù)信息等社會公共信息)。同時規(guī)定，征信機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)個人隱私和商業(yè)秘密；應(yīng)當(dāng)建立健全規(guī)章制度，采取必要措施，確保信息安全。這都從基本原則或一般規(guī)定的高度確立了私權(quán)的保護(hù)立法態(tài)度。

但總則對信息主體的權(quán)利規(guī)定并非盡如人意，首先，信用信息的寬泛界定容易使征信系統(tǒng)成為“大麻袋”，不管與信用的關(guān)聯(lián)度如何，都可以盡可能往里塞，除了社會經(jīng)濟(jì)活動中形成的相關(guān)交易記錄之外，諸如超生、環(huán)境污染、“酒駕”、“醉駕”等，都有可能進(jìn)入個人不良征信記錄。[3]如此一來，不良征信記錄變成了不良行為記錄，這與征信系統(tǒng)設(shè)立的初衷相悖，也難以收到社會征信體系建立的實(shí)效。因此，《條例》應(yīng)進(jìn)一步區(qū)分或明確信用信息與非信用信息，對不屬于信用信息或者與征信行為在關(guān)聯(lián)度上不構(gòu)成密切聯(lián)系者，應(yīng)排斥于信用之外。否則，在信用信息范圍的立法界定上，私權(quán)和自由就會面臨著隨時受到不合理限制的危險。

其次，總則僅規(guī)定個人隱私權(quán)保護(hù)是不全面的。隨著個人權(quán)利空間的逐步拓展和權(quán)利種類的漸趨細(xì)化，與征信有關(guān)的個人權(quán)利不僅包括隱私權(quán)，征信活動還有可能涉及個人的信用權(quán)、自由權(quán)、姓名權(quán)、名譽(yù)權(quán)等多種人格權(quán)。立法應(yīng)就此作出更為靈活的規(guī)定，從私權(quán)保護(hù)的一般性宣示上彰顯立法對私權(quán)的重視，使私權(quán)與公權(quán)及公共利益在保護(hù)上處于平等地位。《條例》明確規(guī)定“征信機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，遵循誠實(shí)信用原則，不得危害國家安全，擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序，損害社會公共利益”，但未對自然人、法人及其他組織的私法權(quán)益保護(hù)作出宣示性規(guī)定，有違私權(quán)之平等保護(hù)原則及私法上積極倡導(dǎo)的平等理念。

另一方面，在分則確立的具體規(guī)則中，也包涵有豐富的私權(quán)保護(hù)規(guī)范，尤其是個人信息保護(hù)的規(guī)范。[4]歸納起來，主要在以下幾個方面作出了立法努力：一是明確界定了個人信息的征集和和使用范圍，即采取禁止性規(guī)定對個人信息征集范圍作出例外規(guī)定。如《條例》規(guī)定，下列個人信息，征信機(jī)構(gòu)不得收集：民族、家庭出身、宗教信仰、所屬黨派；身體形態(tài)、基因、指紋、血型、疾病和病史；收入數(shù)額、存款、有價證券、不動產(chǎn)；納稅數(shù)額；法律、行政法規(guī)禁止收集的其他信息。在明確告知信息主體提供該信息可能產(chǎn)生的不利后果，并取得信息主體特別書面授權(quán)后，征信機(jī)構(gòu)可以收集收入數(shù)額、存款、有價證券、不動產(chǎn)；納稅數(shù)額等信息。再如，征信機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)基于模型開發(fā)、系統(tǒng)測試等目的使用或?qū)ν馓峁﹤€人、法人及其他組織信息的，可以不經(jīng)信息主體的同意，但所使用或提供的信息不得包含個人姓名、公民身份證號碼、手機(jī)號碼、住宅電話、企業(yè)名稱、住址及其他可以識別信息主體身份的信息；又如，征信機(jī)構(gòu)不得披露、使用自不良信用行為或事件終止之日起已超過5年的個人不良信用記錄，以及自刑罰執(zhí)行完畢之日起超過7年的個人犯罪記錄。關(guān)于此，下文還會專門述及。

二是明確規(guī)定征集信息的手段要正當(dāng)、處理要適當(dāng)。即征信機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法收集個人、法人及其他組織的信息，不得通過欺詐、竊取、賄賂、利誘、脅迫或其他不正當(dāng)手段收集信息；征信機(jī)構(gòu)對所收集的信息應(yīng)當(dāng)客觀、及時進(jìn)行整理、保存和加工，不得歪曲、篡改，并應(yīng)當(dāng)采取必要、合理的措施以確保信息的及時更新；征信機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全征信信息保密管理制度，建立信息查詢內(nèi)部分級管理制度，在信息收集、整理、保存、加工和使用過程中確保信用信息不被泄露。征信機(jī)構(gòu)的工作人員應(yīng)嚴(yán)格遵守保密制度，不得擅自查詢或越權(quán)查詢該機(jī)構(gòu)擁有的信息，不得泄露在業(yè)務(wù)工作中獲悉的信息。

三是明確規(guī)定個人信息征集活動中的個人同意權(quán)、知情權(quán)、查詢權(quán)、異議權(quán)與投訴權(quán)等。即除行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織已經(jīng)依法公開的信息以級其他已經(jīng)依法公開的個人信息之外，征信機(jī)構(gòu)收集、保存、加工個人信息應(yīng)當(dāng)直接取得信息主體的同意；除法律規(guī)定可以不經(jīng)同意提供個人信息，法律、行政法規(guī)規(guī)定可以不經(jīng)同意提供法人及其他組織信息的以外，征信機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向信息主體本人或經(jīng)其授權(quán)的個人、法人及其他組織提供信息主體的信用信息；信息主體有權(quán)按照國務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門的規(guī)定向征信機(jī)構(gòu)查詢自己的信用報告。信用報告應(yīng)包括信用信息、信用信息來源和信用信息查詢記錄。信息主體認(rèn)為其信息存在錯誤、遺漏的，有權(quán)向征信機(jī)構(gòu)提出異議，要求更正，征信機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門的規(guī)定受理異議申請，并在收到異議申請之日起20個工作日內(nèi)完成對異議信息的核查和處理，書面答復(fù)異議申請人。個人提出異議申請，征信機(jī)構(gòu)未按照前款規(guī)定辦理的，該信息主體有權(quán)以書面方式要求該征信機(jī)構(gòu)一次性刪除其全部信息；信息主體認(rèn)為征信機(jī)構(gòu)、信用信息提供者和信用信息使用者侵害其合法權(quán)益的，可以向國務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門投訴。國務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門受理信息主體的投訴后，應(yīng)當(dāng)對相關(guān)情況進(jìn)行核查，發(fā)現(xiàn)征信機(jī)構(gòu)、信用信息提供者和信用信息使用人違反本條例及國務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門有關(guān)管理規(guī)定的，有權(quán)責(zé)令其改正，并按相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。

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