樓繼偉談放權(quán)：經(jīng)歷放亂收死循環(huán)不下10次 這次可能性較小

鳳凰財經(jīng)訊 由國務(wù)院發(fā)展研究中心主辦、中國發(fā)展研究基金會承辦的“中國發(fā)展高層論壇2014”年會于2014年3月22-24日在北京釣魚臺國賓館舉行。財政部長樓繼偉發(fā)言時談及簡政放權(quán)時表示，中國過去也是放權(quán)，放權(quán)之后出問題，然后再收權(quán)，收權(quán)之后又僵化，然后再放權(quán)，我們叫做放亂收死的循環(huán)。如果熟悉中國經(jīng)濟(jì)歷史的大家就可以數(shù)出來一共有多少次，不下10次以上。這次會不會呢？我覺得出現(xiàn)這種循環(huán)的可能性比較小。

以下是文字實錄：

樓繼偉：各位來賓，女士們，先生們，上午好！今天在座的很多都是我的老朋友，有的還是我的老師呢，所以我有一點(diǎn)緊張，特別是上午張高麗副總理發(fā)言，講了五個方面改革的任務(wù)，專門有一條是財稅改革，而且其他四方面的改革都跟財政有關(guān)，所以我們的壓力是很大的。那么多的題目我也很難講，我就想集中在財稅改革的某一方面來講一講，今天這個單元的題目是“財稅改革和發(fā)展轉(zhuǎn)型”，我先重復(fù)一下張總理講的我們的發(fā)展轉(zhuǎn)型。

從去年開始一直到現(xiàn)在，我們基本上采取簡政放權(quán)的做法，而不是大規(guī)模的用財政刺激手段的做法來對付相對低迷的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，目前看效果是不錯的。他剛才已經(jīng)給大家報告了一些數(shù)字，我們已經(jīng)減少了多少行政審批，今年還要繼續(xù)減少，確實這些做法帶來了效果，煥發(fā)了市場的活力。但是我也知道大家可能會有一些擔(dān)心，因為中國過去在這些方面也有教訓(xùn)。

中國過去也是放權(quán)，放權(quán)之后出問題，然后再收權(quán)，收權(quán)之后又僵化，然后再放權(quán)，我們自己叫做放亂收死的循環(huán)。如果熟悉中國經(jīng)濟(jì)歷史的大家就可以數(shù)出來一共有多少次，不下10次以上。這次會不會呢？我覺得出現(xiàn)這種循環(huán)的可能性比較小，因為我們過去是在計劃經(jīng)濟(jì)時期，或者改革開放早期還是計劃經(jīng)濟(jì)，計劃經(jīng)濟(jì)實際要求中央計劃經(jīng)濟(jì)，就是中央計劃部門知道所有的信息和需求，掌握所有的供給，然后分行政層次下達(dá)指令，按照隸屬關(guān)系去執(zhí)行，那么結(jié)果假設(shè)條件是要求這個中央計劃部門是無所不知、無所不能，實際上做不到，做不到經(jīng)濟(jì)就僵化了，然后就是要放權(quán)，讓下級的行政部門都有權(quán)力，結(jié)果打亂了所謂綜合平衡，然后沒有辦法再收。

現(xiàn)在為什么這種可能性小了？98%以上的價格已經(jīng)放開了，企業(yè)自主決策了，現(xiàn)在問題是政府還是拿著很多本來應(yīng)該由市場去決策的權(quán)力，把這些權(quán)力放給市場，市場會去出清的，這個價格是自由的。所以就不太容易出現(xiàn)過去那種放亂收死的循環(huán)，特別是在三中全會我們提出市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，這種情況之下這種可能性就更小了。不要忘記，在說這句話的同時還有一句話，叫更好的發(fā)揮市場的作用。

我們的放權(quán)是兩條，一條是政府對市場不必要的干預(yù)，這些審計權(quán)要放給市場，大部分完全沒問題，要做下去。但是還有一部分是如何更好的發(fā)揮政府的作用，就是如何在不同級別的政府之間，來確定管理責(zé)任，那就是另外一個問題。在這些方面如果放權(quán)做得不好的話，也可能出現(xiàn)放亂收死，當(dāng)然其危害不會像過去計劃經(jīng)濟(jì)時期那么大，我們應(yīng)該減少一些彎路，這樣就是一個實際上跟財政改革相關(guān)的問題。張高麗副總理講到了財稅改革三個內(nèi)容，一個是預(yù)算的規(guī)劃和公開，另外是稅收的改革，第三是中央和地方管理責(zé)任和支出責(zé)任的劃分問題。我不可能把三方面都講，我剛才講的問題實際是和最后一個改革任務(wù)相關(guān)。

首先是處理好政府和市場的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)放給市場的權(quán)力堅決要下放，在這個基礎(chǔ)之上，怎么更好的發(fā)揮市場的作用，按照三中全會的一些要求，我做一些理解，我認(rèn)為有三件事情要做好，三個要點(diǎn)吧。

就是應(yīng)當(dāng)由政府履行的職能如何在不同層級的政府之間劃分，這是一個問題。第二個要點(diǎn)就是政府管理方式如何便行，特別是公眾參與和透明化的問題。第三個問題政府在減少管制的時候，如何從事前的審批轉(zhuǎn)向事中和事后的監(jiān)管，就是更好的發(fā)揮政府的作用。我不愿意用更多理論，我想舉點(diǎn)例子。

第一個問題，政府的職能如何在不同層級政府之間劃分的問題。我們就講講霧霾，大氣污染。大氣污染實際是一個跨區(qū)域性的外部性的問題。現(xiàn)在大家都知道，一個是用燃煤造成的，一個是汽車尾氣造成的，這就帶來一個問題，這個汽車在全國到處在生產(chǎn)，還在進(jìn)口，如果它的尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)不達(dá)標(biāo)，在一個地方會創(chuàng)造GDP和稅收，但是是賣到全國各處，就會影響全國各處的大氣，造成霧霾。同樣的例子，油品也是一樣，燃煤也是一樣，如果我們簡單的把審批權(quán)都放給比如說市政府、縣政府，那么他可以說他生產(chǎn)汽車并不關(guān)心這個車賣到全國各地造成的尾氣的危害，這就帶來一個問題，一個全域外部性的問題應(yīng)該由哪級政府來管，其實洛杉磯有個很好的例子，洛杉磯在40年代就發(fā)生了霧霾，最后很到科學(xué)家進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)主要是燃煤和尾氣，在洛杉磯自己沒有什么電廠，也不生產(chǎn)汽車，也不生產(chǎn)汽油，是其他地方生產(chǎn)賣到他這里來的，他們做了很多的斗爭沒有結(jié)果，最后污染造成了美國像紐約、華盛頓都污染了，這時候人民覺醒了，1960年把國會包圍了，然后出現(xiàn)了一個法案，聯(lián)邦環(huán)保署成立，是個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，因為在此之前，底特律的那些汽車制造商、德克薩斯那些煉油廠們都在國會，不愿意提高成本，這時候有這個環(huán)保署在全國執(zhí)法，甚至包括進(jìn)口，經(jīng)過40年努力洛杉磯終于空氣達(dá)標(biāo)了。

這個例子就說明了不是什么權(quán)都應(yīng)該放的，全域外部性的問題應(yīng)該誰來管就是誰來管。我們國家是缺水的，我們現(xiàn)在會發(fā)現(xiàn)，很多地方的城市為了造景，把水到處截流，我們看到下游在干枯。那么水利的問題是個全局性的問題，假定在一個省內(nèi)影響整個省內(nèi)的生態(tài)，這個事情應(yīng)該是省里管，不能放到縣里管，他會讓臨縣沒有水的。所以就帶來一個問題，不是什么政府的事情都能下放，要看一些原則，這是第一個，政府間如何劃分它的職能的問題。

第二個問題，要公眾參與。我們看到下放權(quán)力的時候，有的市政府把規(guī)劃權(quán)下放給所屬區(qū)了，這個區(qū)實際上沒有這個能力，我們可以對它進(jìn)行培訓(xùn)，但是有一個大的問題，如何使規(guī)劃符合實際，符合城市長遠(yuǎn)的發(fā)展，我們發(fā)現(xiàn)透明度不夠，公眾參與不夠，應(yīng)該是公眾參與把它公開，使得開發(fā)商們有準(zhǔn)確的預(yù)期，有時間表、有路線圖，公眾的參與使得規(guī)劃回歸科學(xué)，我們可以看到很多的城市都是建造一個一個的開發(fā)區(qū)和住宅區(qū)，住宅區(qū)就是封閉的院子，空間利用率滿非常低的，交通是非常臃腫的。這就會帶來一個問題，怎么透明，讓公眾參與，這個過程是給開發(fā)者市場一個預(yù)期，同時也監(jiān)督政府。

第三個問題，如何轉(zhuǎn)向事中和事后的監(jiān)管。我認(rèn)為在中國我們金融業(yè)可能走得比較前一點(diǎn)，他們定了一些規(guī)則，這個規(guī)則是透明的，按月、按季考核，我們很多的其他的一些部門還沒有做到這樣，基本還是靠審批，當(dāng)然金融他們定的規(guī)則是不是都合理，需要不需要改善，這是另一個問題，但是罰款，違規(guī)特別造成公眾利益嚴(yán)重?fù)p害的這些懲罰不夠，應(yīng)當(dāng)使得讓這些企業(yè)得到足夠教訓(xùn)的懲罰。這些實際是發(fā)展轉(zhuǎn)型，很多是財政的問題。三中全會一共60節(jié)，第19節(jié)專門講不同層級政府之間責(zé)任的劃分的問題，這就涉及這個事兒，前兩個給我們提出了任務(wù)，一個是預(yù)算的規(guī)范和公開，一個是稅制改革，我們在積極推進(jìn)。第三個問題更大的程度上涉及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這是我們?nèi)腥珪哪繕?biāo)。我想用幾個例子給大家講講這件事情非常非常重要，我們正在這方面進(jìn)行研究。有些剛才高麗副總理講的，有的凝聚共識，有的試點(diǎn)現(xiàn)行，然后通過立法來解決這些根本性的問題，我們才會有治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。由于時間關(guān)系我不可能把財稅改革的各個方面給大家都介紹，我講一個方面，不知道說的對不對。