審計(jì)署：全國(guó)政府性債務(wù)超20.6萬(wàn)億 債務(wù)率113.41%

摘要：審計(jì)署今日公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66504.56億。合計(jì)，30.27497萬(wàn)億元。地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元。

與去年年底相比，全國(guó)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)上升8.57%，其中地方部分上升13.06%至108,859.17億元，中央部分上升3.98%至98,129.48億元。

報(bào)告對(duì)2012年底全國(guó)政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況進(jìn)行分析，結(jié)果表明，全國(guó)政府性債務(wù)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)均處?kù)秶?guó)際通常使用的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值范圍內(nèi)，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

審計(jì)署公告顯示，地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入的依賴程度較高。截至2012 年底，11 個(gè)省級(jí)、316 個(gè)市級(jí)、1396 個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34 865.24 億元，占省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93 642.66 億元的37.23%。

中國(guó)鐵路總公司(原鐵道部)通過(guò)發(fā)行政府支持債券或以鐵路建設(shè)基金提供擔(dān)保等方式舉借22949.72億元，用于鐵路項(xiàng)目建設(shè)。審計(jì)報(bào)告指出，如果鐵路總公司出現(xiàn)償債困難，政府可能承擔(dān)一定的救助責(zé)任。

全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果

（2013 年12 月30 日公告）

按照《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》規(guī)定和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)明電〔2013〕20號(hào)）要求，在國(guó)務(wù)院各部門、地方各級(jí)黨委政府及有關(guān)單位的大力支持和積極配合下，審計(jì)署于2013 年8 月至9 月組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)5.44 萬(wàn)名審計(jì)人員，按照“見人、見賬、見物，逐筆、逐項(xiàng)審核”的原則，對(duì)中央、31 個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）和5 個(gè)計(jì)劃單列市、391 個(gè)市（地、州、盟、區(qū)）、2778 個(gè)縣（市、區(qū)、旗）、33 091 個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、蘇木）（以下分別簡(jiǎn)稱中央、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的政府性債務(wù)情況進(jìn)行了全面審計(jì)。審計(jì)內(nèi)容包括政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，以及債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)償還困難時(shí)，政府需履行擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)（以下簡(jiǎn)稱政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)）和債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)償還困難時(shí)，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)（以下簡(jiǎn)稱政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)）。此次共審計(jì)62 215 個(gè)政府部門和機(jī)構(gòu)、7170 個(gè)融資平臺(tái)公司、68621個(gè)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、2235個(gè)公用事業(yè)單位和14219個(gè)其他單位，涉及730065個(gè)項(xiàng)目、2454635 筆債務(wù)。對(duì)每筆債務(wù)，審計(jì)人員都依法進(jìn)行了核實(shí)和取證，審計(jì)結(jié)果分別征求了有關(guān)部門、單位和地方各級(jí)政府的意見。

審計(jì)結(jié)果表明，政府性債務(wù)是經(jīng)過(guò)多年形成的，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生等方面發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府性債務(wù)的現(xiàn)狀和資產(chǎn)與負(fù)債的相互關(guān)系看，目前我國(guó)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但有的地方也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

現(xiàn)將審計(jì)結(jié)果公告如下：

一、近年來(lái)加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的主要措施黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視政府性債務(wù)問(wèn)題。2011 年以來(lái)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方政府積極采取有效措施完善相關(guān)制度，化解存量債務(wù)，清理規(guī)范地方政府融資平臺(tái)公司等，取得一定成效。

（一）政府性債務(wù)管理制度逐步完善。2011 年以來(lái)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方政府出臺(tái)多項(xiàng)制度，規(guī)范和加強(qiáng)政府性債務(wù)管理。財(cái)政部完善了國(guó)債和地方政府債券發(fā)行相關(guān)管理辦法，組織清理規(guī)范了地方政府融資平臺(tái)公司，建立了地方政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，動(dòng)態(tài)監(jiān)控地方政府性債務(wù)情況；金融監(jiān)管部門加強(qiáng)了對(duì)地方政府及融資平臺(tái)公司的信貸管理，貸款規(guī)模得到有效控制；地方各級(jí)政府相繼出臺(tái)債務(wù)舉借、償還、使用和管理等方面制度2793項(xiàng)。截至2013 年6 月底，有23 個(gè)省級(jí)、298 個(gè)市級(jí)、1736 個(gè)縣級(jí)（分別占省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)總個(gè)數(shù)的63.89%、76.21%和62.49%）出臺(tái)了綜合性的政府性債務(wù)管理制度。

（二）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范措施不斷強(qiáng)化。截至2013 年6 月底，18個(gè)省級(jí)、156 個(gè)市級(jí)、935 個(gè)縣級(jí)建立了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度；28個(gè)省級(jí)、254 個(gè)市級(jí)、755 個(gè)縣級(jí)建立了償債準(zhǔn)備金制度，準(zhǔn)備金余額為3265.50 億元。同時(shí)，中央和地方政府采取明確償債責(zé)任、建立財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制等措施化解存量債務(wù)，其中通過(guò)對(duì)公益性鄉(xiāng)村歷史債務(wù)的清理，化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)973.89 億元。

（三）地方政府融資平臺(tái)公司償債能力有所增強(qiáng)。2010 年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19 號(hào)），要求地方政府對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理規(guī)范。各地按照國(guó)務(wù)院要求，通過(guò)增加注冊(cè)資本、注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、改制重組和完善法人治理結(jié)構(gòu)等方式，提高融資平臺(tái)公司的資產(chǎn)質(zhì)量和償債能力。與2010 年相比，2012 年省市縣融資平臺(tái)公司平均每家資產(chǎn)增加13.13 億元、利潤(rùn)總額增加479.98 萬(wàn)元，平均資產(chǎn)負(fù)債率下降4.90 個(gè)百分點(diǎn)。

二、政府性債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)情況

截至2013 年6 月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206 988.65 億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29 256.49 億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66 504.56 億元（詳見表1）。

表一

（一）中央政府性債務(wù)情況。

截至2013 年6 月底，中央政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)98 129.48億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2600.72 億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)23 110.84 億元。具體構(gòu)成是：

——中央財(cái)政債務(wù)。

1.政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)97 360.94 億元，主要是由中央財(cái)政資金償還的國(guó)債債券、國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款81 511.05 億元，占83.72%。其中特別國(guó)債18 202.28 億元，分別用作中國(guó)投資有限責(zé)任公司資本金15 502.28 億元、用于補(bǔ)充國(guó)有商業(yè)銀行資本金2700 億元。

2.政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2506.89 億元。包括轉(zhuǎn)貸給中央單位由非財(cái)政資金償還的國(guó)債債券、國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款1416.89 億元；中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司發(fā)行用于商業(yè)銀行配股和中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司注資，由財(cái)政部提供擔(dān)保的債券1090 億元。

——中央部門及所屬單位債務(wù)。

1.政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)768.54 億元，主要是以國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金償還的南水北調(diào)工程建設(shè)貸款537 億元，占69.87%。

2.政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)93.83 億元，主要是中央單位舉借由非財(cái)政資金償還的債務(wù)。

3.政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)161.12 億元，主要是中央所屬高校、醫(yī)院、科研院所的債務(wù)，分別為85.80 億元、23.11億元和5.58 億元，合計(jì)114.49 億元，占71.06%。

——中國(guó)鐵路總公司（原鐵道部）通過(guò)發(fā)行政府支持債券或以鐵路建設(shè)基金提供擔(dān)保等方式舉借22 949.72 億元，用于鐵路項(xiàng)目建設(shè)。如果鐵路總公司出現(xiàn)償債困難，政府可能承擔(dān)一定的救助責(zé)任。截至2013 年6 月底，該公司匯總財(cái)務(wù)報(bào)表反映資產(chǎn)總額46 631.59 億元，負(fù)債總額29 182.15 億元。

（二）地方政府性債務(wù)情況。

截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108 859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26 655.77 億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43 393.72 億元。根據(jù)近年來(lái)地方政府性債務(wù)在舉債主體和融資方式上出現(xiàn)的新情況，本次審計(jì)，在政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)中，包括了全額撥款事業(yè)單位為其他單位提供擔(dān)保形成的債務(wù)383.52 億元；在政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)中，包括了地方政府通過(guò)國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)、自收自支事業(yè)單位等新的舉債主體和通過(guò)BT（建設(shè)－移交）、融資租賃、墊資施工等新的舉債方式為公益性項(xiàng)目舉借，且由非財(cái)政資金償還的債務(wù)19 730.13億元。地方政府性債務(wù)具體情況是：

——從政府層級(jí)看，省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)分別為17 780.84 億元、48 434.61 億元、39 573.60 億元和3070.12 億元（詳見表2）。

表二

——從舉借主體看，融資平臺(tái)公司、政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要舉借主體，分別舉借40 755.54 億元、30 913.38 億元、17 761.87 億元（詳見表3）。

表三 

——從債務(wù)資金來(lái)源看，銀行貸款、BT、發(fā)行債券是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要來(lái)源，分別為55 252.45 億元、12 146.30億元和11 658.67 億元（詳見表4）。

表四

——從債務(wù)資金投向看，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目，不僅較好地保障了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資金需要，推動(dòng)了民生改善和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，而且形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，大多有經(jīng)營(yíng)收入作為償債來(lái)源。在已支出的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)101 188.77 億元中，用于市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、交通運(yùn)輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目的支出87 806.13 億元，占86.77%（詳見表5）。其中，用于土地收儲(chǔ)債務(wù)形成大量土地儲(chǔ)備資產(chǎn)，審計(jì)抽查的34 個(gè)重點(diǎn)城市2本級(jí)截至2013 年6 月底儲(chǔ)備土地16.02 萬(wàn)公頃；用于城市軌道交通、水熱電氣等市政建設(shè)和高速公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)等交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)的債務(wù)，不僅形成了相應(yīng)資產(chǎn)，而且大多有較好的經(jīng)營(yíng)性收入；用于公租房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房的債務(wù)，也有相應(yīng)的資產(chǎn)、租金和售房收入。

表五

——從未來(lái)償債年度看，2013 年7 月至12 月、2014 年到期需償還的政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)分別占22.92%3和21.89%，2015年、2016 年和2017 年到期需償還的分別占17.06%、11.58%和7.79%，2018 年及以后到期需償還的占18.76%（詳見表6）。

表六

三、全國(guó)政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)情況

與一些國(guó)家的政府債務(wù)主要用于消費(fèi)性支出不同，我國(guó)的政府性債務(wù)主要用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活條件改善相關(guān)的項(xiàng)目建設(shè)，大多有相應(yīng)的資產(chǎn)和收入作為償債保障。目前，國(guó)際上對(duì)政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況尚無(wú)統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，參考一些國(guó)家和國(guó)際組織的通常做法，本次審計(jì)以負(fù)債率4、政府外債與GDP（國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值）的比率5、債務(wù)率6和逾期債務(wù)率7等指標(biāo)，對(duì)2012 年底8我國(guó)政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況進(jìn)行分析，結(jié)果表明，全國(guó)政府性債務(wù)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)均處于國(guó)際通常使用的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值范圍內(nèi)，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

（一）負(fù)債率。截至2012 年底，全國(guó)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與當(dāng)年GDP（518 942 億元）的比率為36.74%。政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)大多有相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)收入為償債來(lái)源，只有在被擔(dān)保人和債務(wù)人自身償債出現(xiàn)困難時(shí)，政府才需承擔(dān)一定的償還或救助責(zé)任。審計(jì)結(jié)果顯示，2007年以來(lái)，各年度全國(guó)政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)當(dāng)年償還本金中，由財(cái)政資金實(shí)際償還的比率最高分別為19.13%和14.64%?？紤]以上因素后，2012 年底全國(guó)政府性債務(wù)的總負(fù)債率為39.43%，低于國(guó)際通常使用的60%的負(fù)債率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。

（二）政府外債與GDP 的比率。截至2012 年底，全國(guó)政府外債余額為4733.58 億元，占GDP 的比率為0.91%，低于國(guó)際通常使用的20%的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。

（三）債務(wù)率。截至2012 年底，全國(guó)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率為105.66%。若將政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)按照19.13%、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)按照14.64%的比率折算，總債務(wù)率為113.41%，處于國(guó)際貨幣基金組織確定的債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值范圍之內(nèi)。

（四）逾期債務(wù)率。截至2012 年底，全國(guó)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的逾期債務(wù)率為5.38%，除去應(yīng)付未付款項(xiàng)形成的逾期債務(wù)后，逾期債務(wù)率為1.01%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)的逾期債務(wù)率分別為1.61%和1.97%，均處于較低水平。

四、政府性債務(wù)管理中存在的主要問(wèn)題

（一）地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長(zhǎng)較快。截至2013 年6 月底，省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額105 789.05 億元，比2010 年底增加38 679.54 億元，年均增長(zhǎng)19.97%。其中：省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)年均分別增長(zhǎng)14.41%、17.36%和26.59%。

（二）部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。截至2012 年底，有3個(gè)省級(jí)、99 個(gè)市級(jí)、195 個(gè)縣級(jí)、3465 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%；其中，有2 個(gè)省級(jí)、31 個(gè)市級(jí)、29 個(gè)縣級(jí)、148 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012 年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率（舉借新債償還的債務(wù)本金占償還債務(wù)本金總額的比重）超過(guò)20%。

從行業(yè)債務(wù)狀況看，截至2013 年6 月底，全國(guó)政府還貸高速公路和取消收費(fèi)政府還貸二級(jí)公路債務(wù)余額分別為19 422.48 億元和4433.86 億元，債務(wù)償還壓力較大。

（三）地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入的依賴程度較高。截至2012 年底，11 個(gè)省級(jí)、316 個(gè)市級(jí)、1396 個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34 865.24 億元，占省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93 642.66 億元的37.23%。

（四）部分地方和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務(wù)資金。

審計(jì)發(fā)現(xiàn)，部分地方違規(guī)通過(guò)BT、向非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人借款等方式舉借政府性債務(wù)2457.95 億元；地方政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位違規(guī)提供擔(dān)保3359.15 億元；融資平臺(tái)公司等單位違規(guī)發(fā)行債券423.54 億元；國(guó)發(fā)〔2010〕19 號(hào)文件下發(fā)后，仍有533 家只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司存在繼續(xù)融資行為；財(cái)政部等4 部委2012 年底明確要求地方政府規(guī)范對(duì)融資平臺(tái)公司的注資行為后，仍有部分地方將市政道路、公園等公益性資產(chǎn)和儲(chǔ)備土地等以資本金形式違規(guī)注入71 家融資平臺(tái)公司，涉及金額544.65 億元；部分地方違規(guī)將債務(wù)資金投入資本市場(chǎng)22.89 億元、房地產(chǎn)市場(chǎng)70.97 億元和用于修建樓堂館所41.36 億元。

本次審計(jì)發(fā)現(xiàn)并已依法移送有關(guān)部門處理的涉嫌違法違紀(jì)案件線索51 件，涉案人員69 人。有關(guān)處理結(jié)果將適時(shí)公告。

針對(duì)上述情況，審計(jì)機(jī)關(guān)已向有關(guān)部門和地方政府建議：一是建立規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制，健全政府性債務(wù)管理制度。二是建立健全地方政府性債務(wù)管理責(zé)任制，嚴(yán)肅責(zé)任追究。三是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，穩(wěn)步推進(jìn)投融資、財(cái)稅等體制機(jī)制改革。四是建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，妥善處理存量債務(wù)，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。有關(guān)部門和地方按照國(guó)務(wù)院部署，已經(jīng)或正在研究制定相關(guān)制度和辦法，并采取措施積極整改審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。相關(guān)情況將由有關(guān)部門和地方適時(shí)向社會(huì)公告。