業(yè)內(nèi)稱鐵路改革缺失經(jīng)濟監(jiān)管職能應推動鐵路法修訂

2013年05月29日 08:46
來源：法治周末作者：陳磊

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國家設立的地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局沒有鄭州。“心里有感觸，但沒有覺得天塌下來了，該怎么干活兒還怎么干活兒?！编嵵蓁F路局工作人員方仁(化名)告訴法治周末記者。

國務院批準《國家鐵路局主要職責內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定》兩個月后，國家鐵路局的“三定”(定職能、定機構(gòu)、定人員編制)方案向社會公開。

根據(jù)“三定”方案，在機構(gòu)和人員編制上，國家鐵路局定員130人。同時設立沈陽、上海、廣州、成都、武漢、西安、蘭州7個地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局，編制350人，負責轄區(qū)內(nèi)鐵路監(jiān)督管理工作。

方仁表示，個人感情上，他們難以接受鄭州鐵路局被進一步削弱，但打破鐵路政企不分的傳統(tǒng)運營模式“是非常必要的改革”。

改革步伐太慢

“崗位仍是以前的崗位，工作仍是以前的工作。上班期間，大家集中精力應對繁忙的事務；私下里，大家聚在一起，交換著從各處聽來的消息，聊聊國家鐵路改革的走向。”方仁這樣向記者描述他的近況。

方仁介紹說，大家私下聊天時，對于鐵路改革的政企分開方向表示贊同。鐵路政企不分時，鐵路運營不考慮效率，容易受到多方面的干擾；政企分開后，運營由企業(yè)負責，鐵路運輸企業(yè)必須考慮經(jīng)濟利益、考慮運營效率，原來置于企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)管機構(gòu)獨立出來后，也不受運營方面的干擾，監(jiān)管力度得以加強。問題在于改革進程太慢。國家鐵路局“三定”方案下發(fā)已經(jīng)兩個多月，7個地區(qū)鐵路監(jiān)管局如何組建、辦公場所如何解決、哪些人進入鐵路監(jiān)管局，都沒有文件明確。

改革也沒有到地方鐵路局的層次。方仁表示，鐵路局都是企業(yè)身份，現(xiàn)在仍掛著鐵路局的牌子，仍按照原有的模式運行，下一步是保持現(xiàn)狀還是與其他鐵路局合并成鐵路集團公司，沒有公開文件予以明確。

對于7家地區(qū)鐵路監(jiān)管局管轄的范圍，根據(jù)系統(tǒng)內(nèi)流傳的消息，已經(jīng)初步進行劃分。記者從相關人士處獲悉，西安鐵路監(jiān)管局監(jiān)管西安鐵路局、太原鐵路局和呼和浩特鐵路局。但此消息并未獲得官方證實。

鐵路系統(tǒng)內(nèi)還流傳，7家區(qū)域鐵路監(jiān)督管理局組建之后，中國鐵路總公司將整合原有18個路局組建成8大區(qū)域鐵路公司加以對應。例如，新組建武漢鐵路監(jiān)管局，監(jiān)管由目前的武漢鐵路局和鄭州鐵路局合并的武漢鐵路集團公司。

原鐵道部某直屬高校一位研究人士告訴法治周末記者，鐵路改革存在的問題是，在鐵路僵化體制慣性作用下，集權(quán)的鐵路系統(tǒng)抵觸科學決策和法治思維，沒有商量的余地，也沒有商量的習慣，根深蒂固。由此導致的結(jié)果是，鐵路改革基本上是關著門定方案，沒有事先的討論和信息的公開，難以吸納社會各界包括鐵路系統(tǒng)職工對改革的意見和建議，即使拿出改革方案也不完善。

缺失經(jīng)濟監(jiān)管職能

根據(jù)國家鐵路局“三定”方案，第一項內(nèi)容就是“職能轉(zhuǎn)變”，包括取消部分審批項目和加強監(jiān)管職責。取消的14項職責，包括“取消開行客貨直通列車、辦理軍事運輸和特殊貨物運輸審批”、“取消企業(yè)鐵路專用線與國鐵接軌審批”等。

北京交通大學經(jīng)濟管理學院教授、博士生導師趙堅向法治周末記者表示，“三定”方案中僅取消了上述審批項目，并沒有明確這些審批項目對應的經(jīng)濟活動行為如何運行，“三定方案”使方案中缺少了本應有的經(jīng)濟監(jiān)管職能。

趙堅以“取消企業(yè)鐵路專用線與國鐵接軌審批”舉例說，國家鐵路局取消職能審批以后，如果企業(yè)要求新建接入鐵路專運線與國鐵接軌，是由中鐵總公司審批，還是由需求企業(yè)和鐵路企業(yè)按照市場規(guī)則協(xié)商確定？按什么規(guī)則進行協(xié)商？ (下轉(zhuǎn)7版)趙堅認為，如果由中鐵總公司審批，高度壟斷的企業(yè)仍然具有相當于行政機關的權(quán)力；如果由供需雙方按照市場規(guī)則確定，市場規(guī)則如何確定、如何確保雙方按照公平的交易規(guī)則進行？國家鐵路局又該起什么作用？如何確保公平競爭和公平交易？他建議，鐵路企業(yè)的經(jīng)濟活動每天都要發(fā)生，監(jiān)管鐵路企業(yè)的經(jīng)濟活動，屬于國家鐵路局的應有職能，應該在“三定”方案中明確經(jīng)濟監(jiān)管職能，包括對鐵路企業(yè)服務質(zhì)量的監(jiān)管、價格的監(jiān)管等。

“加強的職責”包括加強鐵路運輸安全、工程質(zhì)量安全和設備質(zhì)量安全的監(jiān)督管理，完善監(jiān)督管理制度和技術標準體系等。趙堅分析說，“三定”方案已經(jīng)建立鐵路監(jiān)管體制的架構(gòu)，但從方案中看不出明確具體的監(jiān)管思路和監(jiān)管方式，需要在以后進一步細化。

方仁也表示，國家鐵路局的核心職責是監(jiān)管鐵路運營，但短期內(nèi)只是換了個牌子，“換湯不換藥”，難以在實質(zhì)上監(jiān)管到位。“這么少的人，不可能事無巨細監(jiān)督那么多鐵路局?！彼忉屨f，鐵路運營是一個專業(yè)領域，主要依賴設備和技術，不了解鐵路運營的設備和相關技術，很難進行監(jiān)管。他認為，國家鐵路局和地區(qū)鐵路監(jiān)管局的職能是負責制定鐵路安全運營的規(guī)章制度和安全監(jiān)管，一旦發(fā)生重大鐵路事故，負責進行調(diào)查、分析和作出結(jié)論。日常的監(jiān)管只能是抽查，抽查鐵路企業(yè)執(zhí)行規(guī)章的情況、調(diào)度命令等日常安全操作記錄。

前述鐵路系統(tǒng)研究人士對監(jiān)管效果表示憂慮：在鐵路監(jiān)管部門與鐵路運營企業(yè)之間、中鐵總公司與地方鐵路公司之間的體制沒有完全理順之前，由于鐵路運營的專業(yè)性，能否監(jiān)管好鐵路企業(yè)，還是一個未知數(shù)；國家鐵路局是拆分鐵道部后組建的監(jiān)管部門，其組成人員許多來自于原鐵道部，自身也有一個身份的轉(zhuǎn)變和監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變，原來是自己監(jiān)督自己，現(xiàn)在是置身鐵路之外行使監(jiān)督職責。他表示，雙方都要適應自己的新角色，國家鐵路局是裁判員，鐵路企業(yè)是運動員，不能混淆。

鐵路法應該修訂

作為鐵路職工，大家已經(jīng)習慣了鐵路局的分分合合，接受采訪時，幾位鐵路系統(tǒng)人士共同的感觸是，一會兒分開、一會兒合并，老是變來變?nèi)?，太折騰，鐵路改革不能快點嗎？

前述鐵路系統(tǒng)研究人士認為，要避免折騰，必須在法律框架下約束鐵路改革，法律框架包括以鐵路法為主體的鐵路法律法規(guī)體系。國務院撤銷鐵道部之后，立法機關首先應該修訂的法律就是鐵路法，并對相關法律法規(guī)進行清理。原來鐵路法的主體就是一個鐵道部，鐵道部撤銷之后，主體一分為三，政府監(jiān)管和企業(yè)運營相分離，需要在鐵路法中予以明確各自的職權(quán)范圍。

趙堅對此表示贊同：鐵路法肯定要修改，原有政企合一的模式已經(jīng)滯后于改革實踐。

鐵路法自1991年5月實施至今已經(jīng)22年，其間曾多方呼吁修訂，但一直未能進入立法程序。因此，趙堅認為，修改法律是一個漫長的過程，當務之急是制定或修改鐵路監(jiān)管領域的法規(guī)規(guī)范。鐵路監(jiān)管的組織架構(gòu)建立后，怎么運行、監(jiān)督什么、如何監(jiān)督，從“三定”方案中看不出來，需要制定一系列鐵路監(jiān)管辦法，要針對通信信號、軌道線路、機車車輛、調(diào)度指揮等不同專業(yè)領域設置不同的關鍵監(jiān)管環(huán)節(jié)和監(jiān)管辦法規(guī)定。