中國省級財政透明度評估報告(4)

四、基本建議

本次對我國省級財政透明度的調(diào)查結(jié)果表明，我國財政透明度狀況即使從一個較低的標準來評價，仍存在許多問題，對于保障公民的知情權(quán)，實現(xiàn)“讓權(quán)力在陽光下運行”還有很大的距離。為了進一步推動我國政府信息的公開，早日實現(xiàn)陽光財政，有必要采取進一步的措施。為此我們提出以下建議。

1、切實貫徹落實《政府信息公開條例》。

首先，要轉(zhuǎn)變保密思維，培養(yǎng)“陽光”意識。公共預算的首要特征就是公開性，就是預算必須向公眾公開，接受公眾監(jiān)督，并且允許公眾全程參與。盡管黨中央反復要求權(quán)力公開和透明，公眾對提高財政預算透明度的呼聲高漲，部分地方基層政府也進行了一些可貴的實驗，但整體上來看，實際的預算公開情況并不能如人意。從本項目的調(diào)查來看，一些政府信息公開部門對《條例》的解釋偏向于保密，而不是公開。長期以來提高保密意識、強化保密管理的要求，使得政府部門中不可避免的存在著保密的慣性氛圍。黨的十七大明確提出“必須讓權(quán)力在陽光下運行”，落實這一要求，需要政府部門內(nèi)部上下協(xié)力，共同推進。政府部門任何目標和效能的實現(xiàn)，行政領(lǐng)導的行為和意識的影響是主導性的，因此，行政領(lǐng)導需要率先轉(zhuǎn)變觀念，重視公開，同時每一個公務人員都需要具備公開意識，轉(zhuǎn)變保密思維。

其次，要加強組織保障，提供人力支撐?！稐l例》頒布實施以后，各級政府及其部門雖然都按照要求成立機構(gòu)、配備人員，從組織機構(gòu)上保障具體工作的開展，但仍然存在人員、尤其是專業(yè)人員配備不足的問題。從《條例》規(guī)定的政府信息公開工作機構(gòu)的具體職責來看，信息公開的具體工作是相當繁重的，并且需要專業(yè)人員和政府多部門的協(xié)作。但從實際情況來看，政府信息公開工作機構(gòu)大多是名義上的單獨機構(gòu)，專職工作人員較少，人員配備情況也不理想，甚至很多部門并沒有實際的人員編制。因此，保證充足、穩(wěn)定、具有較高業(yè)務水準的專業(yè)人員配備是當前和以后都要重視的關(guān)鍵問題之一，需及早加以解決。

再次，要構(gòu)建信息庫，科學分配公開權(quán)限。一是要依托“金財工程”構(gòu)建完整的財政信息庫，將所有的財政資金都納入該監(jiān)督系統(tǒng)，并使該系統(tǒng)成為政府信息公開機構(gòu)信息庫的重要組成部分。這將是進一步實現(xiàn)財政信息公開，提高政府信息公開效率和服務質(zhì)量的一個有力保證。二是要科學分配公開權(quán)限。由于擔心公開“敏感”信息可能會帶來各類“風險”并且承擔潛在的“責任”，信息的公開訴求時常會在預算單位和財政部門之間、政府業(yè)務部門和政府信息公開工作機構(gòu)之間引起推諉扯皮的現(xiàn)象。為此，需要在預算單位和財政部門之間、政府部門內(nèi)部機構(gòu)之間明確公開權(quán)限，這是解決當前“敏感”信息公開難題的一大關(guān)鍵。由上級部門或主要領(lǐng)導出面協(xié)調(diào)解決偶然的公開訴求問題并非一種制度化的解決方式，必須從法律主體的角度明確公開義務主體，必須完善內(nèi)部制度明確答復公開訴求的責任部門，通過這些細節(jié)的完善不斷推動公開進程。

2、根本性修訂《保密法》及其相關(guān)條例。

我國目前財政信息公開的主要問題不在于信息公開機構(gòu)的工作能力或者工作人員的責任心。在本次調(diào)查中，很多地方的政府信息公開機構(gòu)的工作人員都付出了很大的努力，他們的工作應給予充分肯定。透明度不高的根本原因在于信息公開的范圍受到了《保密法》以及根據(jù)《保密法》制定的各種條例的制約。要提高財政透明度就必須修改這些法規(guī)。

1989年5月1日起實施的《中華人民共和國保守國家秘密法》存在國家秘密的界定過于寬泛、什么是國家秘密由政府行政部門決定、程序上缺乏必要的制約等問題，由此形成了與《政府信息公開條例》的沖突?！墩畔⒐_條例》所規(guī)定要主動公開的信息根據(jù)現(xiàn)行的《保密法》和相關(guān)規(guī)定則成了國家秘密，不予公開。在這種沖突中，屬于政府行政法規(guī)的《政府信息公開條例》服從了《保密法》?！墩畔⒐_條例》第十四條規(guī)定“行政機關(guān)在公開政府信息前，應當依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定對擬公開的政府信息進行審查?！边@樣，“以公開為原則，不公開為例外”在實踐中就成了“以不公開為原則，公開為例外”。本項目調(diào)查的結(jié)果為這種情況做了一個注釋。

可以肯定地說，不修改《保密法》及其相關(guān)規(guī)定，《政府信息公開條例》就不能實現(xiàn)“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度”的初衷，就不可能有財政信息的公開和受到公眾和立法部門監(jiān)督和制約的政府財政。因此，對現(xiàn)行《保密法》建議做以下重大修改：

(1)《保密法》必須與憲法的基本精神相一致，與憲法所規(guī)定的公民權(quán)利以及各級人民代表大會的各項權(quán)利和職責相一致，保障公民和立法機構(gòu)的知情權(quán)，將“以公開為原則，不公開為例外”寫入保密法。

(2)《保密法》必須對國家秘密的范圍做具體、明確的界定。例如“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的秘密事項”應通過具體、明確的列舉加以規(guī)定。

(3)國家保密工作部門負責提出《保密法》實施細則的建議，對于需要保密的事項應向人民代表大會說明其對公眾利益和國家安全的可能產(chǎn)生的影響。人民代表大會對國家保密工作部門提出的實施細則建議有修改、補充或者否定的權(quán)力。實施細則需經(jīng)人民代表大會批準方能生效。

(4)對現(xiàn)有的各種保密條例逐條進行清理，廢除或修改與政府信息公開的基本原則相抵觸的各項條款。例如，將國家和縣以上各級財政的中、長期財政收支計劃、年度財政收支計劃、預算、預算執(zhí)行情況和決算作為國家秘密而不予公開的條款。

(5)在對是否屬于國家秘密有爭議的情況下，應通過的法律程序由人民法院作出裁決。

3、修訂《預算法》。

預算法的宗旨是為了規(guī)范政府的財政收支行為，保證在公共資金的籌集、分配、使用最大限度地滿足社會的共同需要，符合人民群眾的根本利益。這種規(guī)范的要求從本質(zhì)上來說來源于社會公眾以及代表社會公眾的立法機構(gòu)——人民代表大會。被規(guī)范的對象是接受公眾委托、為社會公眾管理公共資金和資產(chǎn)的政府行政部門。盡管政府行政部門在履行職責的過程中有規(guī)范所屬單位、其他行為主體以及個人行為的權(quán)力和責任，但社會公眾及其代表機構(gòu)對政府行政部門行為的規(guī)范和監(jiān)督是預算法的根本宗旨所在，應該放在首位。但我國現(xiàn)行預算法只強調(diào)了政府行政部門對所屬機構(gòu)、單位、個人行為的規(guī)范和監(jiān)督，而社會公眾及其代表機構(gòu)對政府行政部門行為的規(guī)范和監(jiān)督?jīng)]有得到體現(xiàn)，從而使得預算法只成為行政部門自身管理以及管理社會的法律。

要實現(xiàn)預算法的宗旨，財政信息向公民及其代表機構(gòu)公開是一個必要條件。為了規(guī)范政府及其所屬機構(gòu)的籌集、分配和使用公共資金和資產(chǎn)的行為，防止公共資源的浪費和濫用，讓公共收支活動最大限度地滿足社會公眾的愿望和要求，預算法應該明確規(guī)定財政信息公開的法律要求。因此，我們建議在對預算法的修訂中對財政信息公開做如下規(guī)定：

(1)財政公開透明是預算的基本原則。財政信息以公開為原則，不公開為例外。除法律規(guī)定的保密事項外，所有財政信息一律向社會公布。對于有爭議的不公開信息，政府相關(guān)部門有責任公開說明不公開的理由，必要時通過法律程序作出裁定。

(2)公民以及各級人民代表大會有權(quán)要求政府相關(guān)部門提供財政信息；政府相關(guān)部門有責任和義務主動地或者應要求地向前者提供財政信息，并對所提供信息的完整性、及時性和真實性負責。

(3)財政信息應復蓋所有公共基金，包括一般政府基金、社會保障基金和各專項基金以及國有企業(yè)基金。

(4)財政信息包括各類公共基金的收入、支出、余超、資產(chǎn)、負債、所有者權(quán)益及其構(gòu)成，以及與上述內(nèi)容相關(guān)聯(lián)的統(tǒng)計和說明。

(5)財政信息公開的詳盡程度和信息公開的時間以滿足信息需求者行使法律賦予的權(quán)利和義務為原則。

(6)財政信息應以對信息需求者來說最便捷、獲取成本最低的方式公布。

(7)所有財政信息必須符合公認的政府會計和統(tǒng)計規(guī)范。

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