中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度評(píng)估報(bào)告

一、項(xiàng)目宗旨

政府信息公開是指政府部門在行使國(guó)家行政、經(jīng)濟(jì)等管理權(quán)限過程中，通過法定形式和程序，將與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理和公共服務(wù)相關(guān)的公共信息主動(dòng)向社會(huì)公眾公開、或依申請(qǐng)而向特定的個(gè)人或組織公開的制度。

政府信息公開，理由有四：其一，政府信息公開，保證公民對(duì)于政府信息的知情權(quán)，是公民應(yīng)享有的基本權(quán)利；其二，政府信息公開，是實(shí)現(xiàn)決策民主化的基本前提；其三，政府信息公開，是激勵(lì)和約束政府的基本條件；其四，政府信息公開，打造陽(yáng)光政府，是提升政府治理效率和水平的重要方式。胡錦濤總書記在黨的十七大報(bào)告中談到“堅(jiān)定不移發(fā)展社會(huì)主義民主政治”時(shí)指出：“要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，“保證人民當(dāng)家作主”。在此，對(duì)于民主決策的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)這四項(xiàng)權(quán)力的強(qiáng)調(diào)，知情權(quán)是位于首位的，這意味著知情權(quán)是其它三項(xiàng)民主權(quán)力的前提，由此也彰顯政府信息公開的必要性。在不知情的情況下，參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)都只能是虛設(shè)的權(quán)利，正如一個(gè)沒有知覺的人不能行使任何權(quán)利一樣，在缺乏信息的情況下，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督不可能發(fā)揮有效的作用。

政府信息公開不僅必要而且早已成為世界潮流，且越來(lái)越規(guī)范與程序化，表現(xiàn)在：其一，參與政府信息公開立法的國(guó)家不僅日益增多，且日趨普遍。到了上個(gè)世紀(jì)80年代、90年代以及本世紀(jì)之初，有越來(lái)越多的國(guó)家都加入到信息公開的行列之中。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2006年12月為止，已經(jīng)有70多個(gè)國(guó)家和地區(qū)制定了信息公開法。其二，信息公開的內(nèi)容也發(fā)生了很大的變化，許多國(guó)家都從過去向特定對(duì)象、有選擇地公開政府信息，變?yōu)樵瓌t上向所有人、公開除個(gè)別特例外所有的政府信息。就財(cái)政信息來(lái)說，除涉及國(guó)家秘密與公共安全等特殊項(xiàng)目外，各種以財(cái)政預(yù)決算文件為核心的信息以及預(yù)決算形成的過程基本上都成為政府公開的對(duì)象。其三，信息公開的范圍日益拓展。早期的政府信息公開可能側(cè)重于結(jié)果，而此后，公共決策的程序和過程往往也被納入需要公開的范圍。其四，政府信息公開的程序日益規(guī)范。各國(guó)一般都規(guī)定須在網(wǎng)上及固定地點(diǎn)設(shè)置信息公開窗口，受理對(duì)政府信息公開提出的申請(qǐng)，并在固定地點(diǎn)設(shè)立專門的閱覽室，以供來(lái)訪者閱覽各種政府文件和資料。對(duì)于網(wǎng)上和閱覽室均未提供的資料，申請(qǐng)人可以提出要求公開的申請(qǐng)，政府需按時(shí)給出公開或不公開的答復(fù)。對(duì)被公開的資料，申請(qǐng)者可以通過閱覽或者復(fù)印副本的方式獲得所需信息。同時(shí)，信息公開制度對(duì)信息公開義務(wù)人主體和信息公開權(quán)利人主體都設(shè)有救濟(jì)制度，當(dāng)對(duì)信息公開的處理存有異議時(shí)，均可以提出申述或者行政訴訟。另外，在信息公開化的世界潮流中，民間非盈利組織逐漸承擔(dān)起重要的角色，民間非營(yíng)利組織在信息公開方面的作用日益增大。

作為政府信息公開世界史的一部分，我國(guó)政府信息公開存在與其它國(guó)家相同的趨勢(shì)和相近的經(jīng)歷。從新中國(guó)成立至今，我國(guó)政府信息公開法律和制度演進(jìn)的具體情況大體上可以劃分為三個(gè)階段：從建國(guó)到改革開放開始這30年的“日趨封閉階段(1949——1978)”、從改革開放到2007年這將近30年的“有限調(diào)整階段(1979——2007)”與之后的“步入正軌階段(2008年以后)”。

從新中國(guó)成立至1978年改革開放以前這三十年，這一時(shí)期大體上可以歸納為我國(guó)政府信息不斷封閉的時(shí)期。之所以如此概括，是因?yàn)樵谛轮袊?guó)剛成立的時(shí)候，政府信息公開在現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐中還是比較好的，相關(guān)的法律法規(guī)也規(guī)定和保障了公民的知情權(quán)。但其后，隨著1951年公布的《保守國(guó)家機(jī)密暫行條例》的頒布實(shí)施，我國(guó)政府對(duì)信息逐漸采取保密的手段，與社會(huì)政治生活相關(guān)的大量信息被封閉，“嚴(yán)守國(guó)家秘密”成為了主旋律。《保守國(guó)家機(jī)密暫行條例》規(guī)定的國(guó)家機(jī)密范圍涵蓋了“國(guó)家財(cái)政計(jì)劃，國(guó)家概算、預(yù)算、決算及各種財(cái)務(wù)機(jī)密事項(xiàng)”、“國(guó)家金融計(jì)劃，貿(mào)易計(jì)劃，海關(guān)計(jì)劃及金融、貿(mào)易、海關(guān)事務(wù)之機(jī)密事項(xiàng)”、“鐵路、交通、郵政、電信之機(jī)密事項(xiàng)”、“國(guó)家和各種經(jīng)濟(jì)建設(shè)計(jì)劃及經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)之機(jī)密事項(xiàng)”、“科學(xué)發(fā)明發(fā)現(xiàn)，文化教育及衛(wèi)生醫(yī)藥之機(jī)密事項(xiàng)”、“立法、司法、檢察和監(jiān)察事務(wù)之機(jī)密事項(xiàng)”、“檔案、密碼、印信及一切有關(guān)國(guó)家機(jī)密的文件、電報(bào)、函件、資料、統(tǒng)計(jì)、數(shù)字、圖表、書刊等”、“內(nèi)務(wù)和人事之機(jī)密事項(xiàng)”等與公民經(jīng)濟(jì)政治生活密切相關(guān)的大量信息。受保密條例以及其它制度因素的影響，我們國(guó)家政府信息封閉的情況日益嚴(yán)重。

在十一屆三中全會(huì)以后，黨和政府逐漸重視人民群眾的知情權(quán)，新聞媒體、社會(huì)公眾以及人大代表也在不遺余力地推動(dòng)政府信息公開的進(jìn)程。1984年9月，鄧小平同志就提出了“開放信息資源，服務(wù)四化建設(shè)”的響亮口號(hào)。1987年10月，黨的十三大更是明確提出“提高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的開放程度，重大事情要讓人民知道，重大問題要經(jīng)人民討論”。2003年9月26日，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表了題為“深入推進(jìn)政務(wù)公開切實(shí)維護(hù)好最廣大人民的根本利益”的文章，要求進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開?！度嗣窬W(wǎng)》于2004年2月23日發(fā)表題為“向信息透明度要群眾知情權(quán)”的文章，文章呼吁“所有公民都來(lái)參與其中，共同努力，共同營(yíng)造一個(gè)清澄明澈、公開透明的‘信息世界’”。2004年3月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》把行政決策、行政管理和政府信息的公開作為推進(jìn)依法行政的重要內(nèi)容。2005年3月，《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推行政務(wù)公開的意見》出臺(tái)。2006年1月，國(guó)務(wù)院信息化辦公室推廣應(yīng)用組負(fù)責(zé)人稱，由國(guó)務(wù)院信息辦會(huì)同法制辦制定的《政府信息公開條例》已經(jīng)完成草案起草和說明稿，并上報(bào)國(guó)務(wù)院。就這樣的一些表述以及相關(guān)制度安排而論，其總的思想是試圖就改革開放以前政府信息封閉的情況做出制度性的調(diào)整。

2008年5月1日，國(guó)務(wù)院于2007年1月17日審議通過的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)正式施行?！稐l例》開宗明義指出，“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，制定本條例?！薄稐l例》的施行標(biāo)志著我國(guó)信息公開的進(jìn)程進(jìn)入了一個(gè)有法可依的嶄新階段，對(duì)我國(guó)在新形勢(shì)下建設(shè)真正意義上的公開、透明、陽(yáng)光政府有著重大的意義。

但是，由于原有制度的慣性以及其它方面的原因，我國(guó)政府長(zhǎng)期習(xí)慣于操作不公開，缺乏基本的透明度，要改變這種已經(jīng)具有一定慣性的信息不公開狀況，自然會(huì)遇到相當(dāng)大的阻力，《條例》的貫徹實(shí)施必將會(huì)伴隨著一個(gè)艱難的、長(zhǎng)期的過程。因此，為促進(jìn)《條例》的貫徹落實(shí)，同時(shí)增進(jìn)對(duì)我國(guó)政府信息公開狀況的了解，我們?cè)O(shè)立了關(guān)于中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度評(píng)估的研究項(xiàng)目，希望能通過該項(xiàng)目對(duì)我國(guó)各地政府財(cái)政信息公開的現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估，并提出進(jìn)一步推動(dòng)該項(xiàng)工作的建議。

之所以選擇財(cái)政透明度作為推進(jìn)政府信息公開進(jìn)程的切入點(diǎn)，是因?yàn)槲覀冋J(rèn)為，①推動(dòng)政府信息公開，提高財(cái)政透明度實(shí)乃當(dāng)務(wù)之急。一個(gè)家庭誰(shuí)當(dāng)家通常就誰(shuí)看管錢，他至少對(duì)家里有多少錢，用到哪里去應(yīng)該心中有數(shù)。承認(rèn)人民當(dāng)家作主就應(yīng)該讓人民了解自己的家底，他們委托政府管理的資金有多少，從什么渠道獲得，用于哪些用途，資金安排和使用結(jié)果是否符合他們的要求和愿望。保障人民知情權(quán)的一個(gè)基本要求是讓人民知曉他們委托政府管理的所有公共資金和資產(chǎn)的運(yùn)行狀況。一句話，必須要有一個(gè)公開、透明的陽(yáng)光財(cái)政。實(shí)際上，自上個(gè)世紀(jì)90年代末以來(lái)，財(cái)政信息公開問題日益受到世界各國(guó)公共政策制定者們的關(guān)注，紛紛專門就財(cái)政透明度進(jìn)行了立法。②財(cái)政透明是政府其它信息公開的基礎(chǔ)。歷史唯物主義認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。就主要涉及公共權(quán)力與公共資金使用的政府信息公開而言，公共資金的應(yīng)用，可以被視為是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而公共權(quán)力的使用則對(duì)應(yīng)上層建筑。因此，做到財(cái)政透明意義重大。人民要能有效控制和監(jiān)督政府的權(quán)力使用，防止和懲治腐敗，就必須抓住財(cái)政透明這一根本點(diǎn)。在財(cái)政沒有做到透明的情況下，要想通過其它方式和途徑來(lái)防治腐敗，如果不說是不可能的，那也必然是代價(jià)高昂的。③財(cái)政透明度建設(shè)在操作上相對(duì)簡(jiǎn)易可行。在技術(shù)操作層面，財(cái)政透明度建設(shè)是最容易推動(dòng)的，也是最容易攻克和取得進(jìn)展的。政府信息公開牽涉的內(nèi)容很多，牽涉的面很廣，而我國(guó)信息公開的制度建設(shè)剛剛步入正軌，信息公開的其它制度性條件尚不完全具備，在許多方面要想立刻取得突破存在一定的困難。但就財(cái)政透明度而言，不管是在2006年政府收支分類改革之前，還是在收支分類改革之后，政府財(cái)政信息的登記都是十分規(guī)范的，信息公開幾乎不存在什么技術(shù)上的困難，關(guān)鍵是政府愿不愿意公開。因此，本課題組選擇了財(cái)政透明度作為整個(gè)政府信息公開進(jìn)一步建設(shè)的突破口，希冀能夠通過對(duì)政府財(cái)政透明度的推進(jìn)來(lái)推動(dòng)整個(gè)政府信息公開的進(jìn)程，為打造陽(yáng)光政府服務(wù)，為中國(guó)的政治現(xiàn)代化進(jìn)程服務(wù)。

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