張生：歐盟強(qiáng)征航空“買路錢”不符國際法

2012年02月14日 15:16
來源：法制日報(bào) 作者：張生

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張生 作者系劍橋大學(xué)勞特派特國際法中心“絲路學(xué)者”

2月21日,中美俄等26個(gè)國家將召開會議,共同商議應(yīng)對歐盟航空碳排放交易體系的對策。憑借歐洲法院判決開的綠燈,歐盟在新年伊始就開始實(shí)行航空“買路錢”政策,招致多國反對。歐盟的這一做法于國際法不符。從長遠(yuǎn)角度看,建立一個(gè)碳排放交易的全球機(jī)制勢在必行

環(huán)保表象下的政經(jīng)利益考量

歐盟于2005年1月設(shè)立了碳排放交易體系(ETS)。2008年11月19日,歐盟通過法案決定將國際航空業(yè)納入ETS。該體系于2012年1月1日正式實(shí)施后,歐盟又進(jìn)一步規(guī)定,對拒不執(zhí)行的航企將施以超出規(guī)定部分每噸100歐元的罰款以及歐盟境內(nèi)禁飛的制裁。自2008年歐盟通過上述法案后,各國和國際航空運(yùn)輸協(xié)會的反對聲就不絕于耳。歐盟官員2月6日接受BBC采訪時(shí)表示,中國會對此采取默認(rèn)態(tài)度,但是僅隔一天,中國民用航空局就向各航空公司發(fā)出指令,指出未經(jīng)政府有關(guān)部門批準(zhǔn),中國境內(nèi)各航空公司不得參與歐盟碳排放交易體系。美國參院也通過航空法案明確表示反對歐盟向飛經(jīng)歐洲的航班征收碳排放稅。據(jù)稱,中國、美國、俄羅斯及印度等26個(gè)國家將于2月21日在莫斯科召開會議,共同商議應(yīng)對歐盟航空碳排放交易體系的對策。

由于目前深陷歐債危機(jī)的泥淖,歐盟強(qiáng)征航空業(yè)碳排放稅的政策也被外界解讀為表面是為環(huán)境保護(hù),實(shí)則為了背后巨大的經(jīng)濟(jì)利益和掌握航空市場的主導(dǎo)權(quán)。此外,此舉也被看作是歐盟向爭取在國際政策、市場機(jī)制和國際氣候變化談判中的話語權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)邁出的一步。如果能成功將國際航空業(yè)引入碳排放交易系統(tǒng),就有可能為歐盟將來在鋼鐵、電力、水泥等其他行業(yè)中推廣實(shí)施全球性的行業(yè)減排方案鋪平道路,以此實(shí)現(xiàn)全球共同承擔(dān)溫室氣體減排義務(wù)的目的。

歐盟單方面行為有違國際法

歐盟單方面通過立法將國際航空業(yè)納入ETS違反了《芝加哥公約》序言和第1條規(guī)定的“各締約國承認(rèn)每一國家對其領(lǐng)土之上的空域具有完全的和排他的主權(quán)”的國家主權(quán)原則。此外,《京都議定書》第2條第2款規(guī)定締約國應(yīng)通過國際民用航空組織作出努力,謀求限制或減少航空燃料產(chǎn)生的溫室氣體的排放,而歐盟的單邊行為有違反該規(guī)定之嫌。

歐盟此舉還違背了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》規(guī)定的發(fā)達(dá)國家及發(fā)展中國家負(fù)有的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”的原則,因?yàn)樽鳛楹炇鸱降臍W盟將所有國家統(tǒng)一納入強(qiáng)制征收碳排放稅的范圍一致對待,沒有對發(fā)展中國家的航空運(yùn)輸業(yè)發(fā)展需要作出合理安排；歐盟規(guī)定碳配額以歷史排放數(shù)量為基數(shù),基數(shù)越大獲得的配額越大,這種計(jì)算方式使發(fā)展中國家承擔(dān)了比發(fā)達(dá)國家更重的減排義務(wù)。

歐盟征收航空碳排放稅也對WTO法提出了挑戰(zhàn)。WTO協(xié)定為發(fā)展中國家特別是最不發(fā)達(dá)國家提供特殊待遇,但是在歐盟的政策中卻未有體現(xiàn)。有學(xué)者也主張歐盟征收的碳稅實(shí)際上是“碳壁壘”,是以“減排”為名來阻止其他國家進(jìn)入它的市場,這也不符合WTO的原則。劍橋大學(xué)教授巴特爾也認(rèn)為很難認(rèn)定歐盟此舉符合《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》“航空運(yùn)輸服務(wù)”附件中的規(guī)定。

歐洲法院判決難以令人信服

2009年底美國航空運(yùn)輸協(xié)會和3家美國航空公司以歐盟征收航空碳稅違反《芝加哥公約》等為由起訴歐盟,但歐洲法院于2011年12月宣布?xì)W盟此項(xiàng)政策并未違反相關(guān)國際法以及雙邊的“開放領(lǐng)空協(xié)議”,從而駁回美國航空運(yùn)輸企業(yè)就此提出的訴訟。歐洲法院的這一認(rèn)定無疑對通過個(gè)人途徑尋求法律救濟(jì)是個(gè)打擊。作為歐洲最高司法機(jī)構(gòu)的判決,它意味著其他國家航空公司提出的類似主張也很可能得不到支持。但是這并不代表針對歐盟這一政策的所有救濟(jì)都被否決。實(shí)際上,上面提到的歐盟對于國際法的違反問題,很多都沒有在該案中得以解決。

對于歐盟違反《芝加哥公約》關(guān)于國家主權(quán)原則等的規(guī)定,歐洲法院以歐盟不是該公約締約國為由而規(guī)避公約。實(shí)際上,這里隱藏了一個(gè)國際法漏洞,那就是判決默認(rèn)了締約國可以通過一個(gè)超國家機(jī)構(gòu)來掩飾其對于實(shí)體國際法義務(wù)的違反,因?yàn)闅W盟成員國都是該公約的締約國。英國法院最初將該案轉(zhuǎn)給歐洲法院,也是希望歐洲法院能夠?qū)φ吲c公約的兼容性作出解釋。

再者,在解釋《京都議定書》的條款時(shí),歐洲法院也玩起了文字游戲,將條約中規(guī)定的“shall”(應(yīng)當(dāng))解釋為“可以”,認(rèn)定歐盟可以繞過國際民航組織采取單邊行為。

最后,雖然法院認(rèn)定該政策符合“任何國家對其領(lǐng)海享有完全主權(quán)”和“在公海的自由航行權(quán)”等習(xí)慣國際法原則,指出只有在“商業(yè)航班”“物理上存在于”歐盟成員國機(jī)場時(shí)才需征稅,但是歐盟在計(jì)算碳排放配額時(shí)卻考慮整個(gè)航線的排放量。

因?yàn)樵鎭碜杂诎l(fā)達(dá)國家美國,所以對于《聯(lián)合國氣候變化框架公約》中規(guī)定的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則問題也沒有在該案中涉及。

應(yīng)建立一個(gè)全球性的機(jī)制

對于如何應(yīng)對歐盟單方面強(qiáng)征航空業(yè)碳排放稅的這一做法,有人主張可以通過航空集團(tuán)訴訟和尋求反制來應(yīng)對。但是,這兩條對策能否實(shí)現(xiàn)切實(shí)效果是個(gè)未知數(shù)。一來歐洲法院的判決已經(jīng)表明個(gè)人訴訟行不通,雖然從理論上講,《芝加哥公約》的成員國可以依據(jù)公約第84條關(guān)于爭端解決的規(guī)定向特設(shè)仲裁庭或國際法院直接起訴歐盟成員國,但是這種行動常常囿于政治利益考量；二來如果各國都采取反制措施,實(shí)施不同的標(biāo)準(zhǔn),無疑最后也會傷害中國利益,因?yàn)橹袊壳笆鞘澜绲谝淮蟪隹诖髧?。因此在國際民航組織框架下達(dá)成一個(gè)全球性的航空碳排放標(biāo)準(zhǔn)和碳交易規(guī)則的解決方案勢在必行。

在氣候變化影響日益顯現(xiàn)的今天,通過經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿推動減排的確是一個(gè)不錯(cuò)的手段。在去年的南非德班氣候談判大會上,中國就指出計(jì)劃在“十二五”期間建立自己的碳排放交易系統(tǒng)。發(fā)改委也在去年稱將創(chuàng)新體制機(jī)制,建設(shè)碳排放交易市場,健全節(jié)能環(huán)保和應(yīng)對氣候變化的法律法規(guī)。這些措施一方面有利于我們發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì),另一方面也有助于積累經(jīng)驗(yàn),為建立一個(gè)公平、公正、合理的全球性解決方案發(fā)出自己的聲音。