鄭永年：如何再次實現(xiàn)改革的突破

2012年03月03日 03:27
來源：21世紀(jì)經(jīng)濟報道 作者：鄭永年

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在鄧小平“南方講話”二十周年、中共十八大來臨之際，中國的改革再次面臨一個十字路口。

二十年前，基于“南方講話”之上的中共十四大正式確立了“社會主義市場經(jīng)濟”改革路線，為十一屆三中全會以來的改革找到了重大的突破口。這一改革路線為今后中國二十來年的發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。中國不僅成功對付了1997年亞洲金融危機和2008年世界金融危機，而且發(fā)展成為世界上第二大經(jīng)濟體，進入中等收入國家行列。

但二十年過去了，進一步的改革面臨重重阻力，社會不滿聲音不絕。中國的改革向何處去？改革的下一個門檻必須邁過去。邁過去了就是光明的前途，如果邁不過去，那么中國可能陷入人們所擔(dān)心的“中等收入陷阱”，而且隨著社會的激進化，“低度民主陷阱”也很可能到來。

下一步門檻是什么？就是社會建設(shè)和社會改革。

中國改革的現(xiàn)狀如何？

自改革開放以來，改革、發(fā)展和穩(wěn)定一直是中國三個互相關(guān)聯(lián)的政策領(lǐng)域。通過改革而得到發(fā)展，通過發(fā)展而達致穩(wěn)定，而穩(wěn)定本身又反過來有助于進一步的改革和進一步的發(fā)展。這是一個良性的循環(huán)。不過，這些年來中國總體局勢的發(fā)展態(tài)勢在很多方面表明這三者之間似乎已經(jīng)開始進入一個惡性循環(huán)，即無改革、高發(fā)展和不穩(wěn)定。具體地說，各方面的改革停滯不前，經(jīng)濟發(fā)展速度加快，社會則變得越來越不穩(wěn)定。這也就是為什么近年來各級政府高度強調(diào)“維穩(wěn)”的主要原因。很顯然，社會的不穩(wěn)定反過來嚴(yán)重制約著進一步的改革和發(fā)展。

首先來看“無改革”?！盁o改革”指的是一種沒有改革的客觀局面，它并不是說執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人和政府或者社會不想改革。想改革而沒有執(zhí)行或者執(zhí)行得很差，就導(dǎo)致“無改革”局面。今天，方方面面的改革似乎已經(jīng)遇到了瓶頸，遇到了既得利益的強大阻力。

經(jīng)濟改革開始得最早，無論是上世紀(jì)八十年代還是九十年代，方向很明確，那就是市場經(jīng)濟；同時改革的力度也不小，尤其在九十年代，政府出臺了“抓大放小”的改革戰(zhàn)略，成效顯著。中國也加入了世界貿(mào)易組織，和國際接軌。內(nèi)部的改革和外部開放給中國的經(jīng)濟發(fā)展注入了莫大的動力。進入本世紀(jì)以來的很長時間里，中國經(jīng)濟取得了兩位數(shù)的增長就是前面所進行的改革開放所帶來的“紅利”。

不過，近年來，經(jīng)濟改革方面已經(jīng)舉步維艱。上世紀(jì)九十年代開始的國有企業(yè)公司化、公司治理和規(guī)制等方面的改革得不到深化。大型國企越做越大，越來越多企業(yè)從規(guī)模講已經(jīng)排到世界前列，但無論從勞動生產(chǎn)力的提高還是從技術(shù)創(chuàng)新來說，中國的國企都無法和先進國家的相比。

原來所設(shè)想的通過重組國企來增強國際競爭力的目標(biāo)并沒有達到。相反，隨著國企的擴張，國有部門越來越?jīng)]有邊界，擠占非國有部門的發(fā)展空間。尤其是，近年來隨著央企大肆挺進房地產(chǎn)等領(lǐng)域，國企很快改變著原來的國有企業(yè)和非國有企業(yè)保持相對平衡的格局，對中國國民經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)產(chǎn)生著負(fù)面的影響。國企通過壟斷和行政權(quán)力來聚集財富。很大程度上，國有企業(yè)已經(jīng)演變成一種有效的財富動員與轉(zhuǎn)移機制，把財富從社會轉(zhuǎn)移到國家，從地方轉(zhuǎn)移到中央，從大多人轉(zhuǎn)移到少數(shù)人。如果通過壟斷和行政權(quán)力就能獲利，那么國有企業(yè)就沒有動力通過提高生產(chǎn)力和技術(shù)方面求進步了。很顯然，壟斷型國有企業(yè)已經(jīng)成為中國經(jīng)濟進一步市場化的阻力。

相比之下，非國有部門的情況就很不相同。盡管無論在意識形態(tài)還是在憲法和法律上，非國有部門已經(jīng)合法化。但這個部門仍然遇到無窮的實際政策的歧視，意識形態(tài)和法律上的平等性只是一紙空文而已。缺少資本的民間企業(yè)得不到國家控制的銀行和金融系統(tǒng)的支持，而已經(jīng)聚集了相當(dāng)金融實力的民間資本則缺少投資的空間。也令人遺憾的是，國家對民間融資要么不容許，要么加以過多的控制。

如果容許民間融資，中國的非國有部門的投資應(yīng)當(dāng)是可持續(xù)的，因為資本總會從過剩部門流向短缺部門。在民間融資得不到發(fā)展而國有銀行又不給有效支持的情況下，需要資金的非國有部門得不到發(fā)展，而資本過剩的部門沒有投資空間，從而到處盲流，大肆炒作一切可以炒作的物品，包括房地產(chǎn)。

最近更出現(xiàn)了令人擔(dān)憂的新情況，那就是，大量的民間資本連同民間企業(yè)家流向了海外。因為全球化，如果中國內(nèi)部的情況不能得到有效改善，這種趨勢會加劇。企業(yè)家是經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的主體，這個群體的流失勢必對可持續(xù)發(fā)展帶來負(fù)面影響。

社會改革方面的情況更不容樂觀。在本世紀(jì)初，隨著社會問題的凸顯，政府開始把社會改革和社會政策提高到改革的議事日程上來，即成了主體性改革。社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育和房地產(chǎn)等方面都是政府要改革的。社會改革方面的政策話語早已經(jīng)在臺面上了，包括“全面小康社會”和“和諧社會”等。那么，事實上怎樣呢？不能說政府不作為，在所有這些方面，政府已經(jīng)盡力。但是從社會的滿意度來說，到目前為止的改革是遠遠不夠的。既得利益要么直接阻礙改革、要么改變改革的方向，挾持改革以圖私利。因此，改革所取得的成效遠遠彌補不了經(jīng)濟發(fā)展對這些社會領(lǐng)域的破壞程度。

令人費解的是，既然經(jīng)濟和社會等方面沒有實質(zhì)性的改革，那么中國這些年的發(fā)展為什么反而是在加速呢？即使2008年開始的全球金融危機對中國的增長也沒有產(chǎn)生過度的負(fù)面影響。如何理解“無改革”情況下的高經(jīng)濟發(fā)展呢？

一個重要的增長源來自前段時期的改革。就是說，這些年的成就是此前改革的“收獲”。1990年代的激進改革和加入WTO等都為后來的經(jīng)濟增長打下了基礎(chǔ)。中國平穩(wěn)度過1997年亞洲金融危機，有效抵御了2008年開始的席卷全球的金融危機。這些都和有效的經(jīng)濟改革有關(guān)。

第二個增長動力來自于政府動員型的資源投入。從1997年亞洲金融危機到近年的世界金融危機，中國化危為機，從各種危機中找到了發(fā)展的動力。為了應(yīng)付危機，中國政府出臺了很多非常有效的政策舉措。例如2008年全球性金融危機之后出臺的四萬億“救市”資金措施有效刺激了經(jīng)濟的增長。另一方面，以舉國體制出現(xiàn)的國家大規(guī)模的政治工程例如“奧運會”和“世博會”等也對經(jīng)濟增長產(chǎn)生了極其正面的效應(yīng)，即所謂的“奧運經(jīng)濟”和“世博經(jīng)濟”。不過，應(yīng)當(dāng)說明的是，這些政策舉措并不是改革。或者說，中國的高度經(jīng)濟發(fā)展并非通過實質(zhì)性的經(jīng)濟體制改革而達成，而是在GDP主義指導(dǎo)下，以國家經(jīng)濟和金融部門來發(fā)動的“經(jīng)濟動員”而取得的。

第三個增長源則是不幸的，即通過破壞社會領(lǐng)域而得到的發(fā)展。這里既有認(rèn)識問題，也有利益因素。從認(rèn)識論上說，一些改革者對經(jīng)濟領(lǐng)域和社會領(lǐng)域的不同性質(zhì)沒有認(rèn)識或者認(rèn)識不深。在實踐中，他們往往經(jīng)濟政策和社會政策不分，簡單地把經(jīng)濟政策應(yīng)用到社會領(lǐng)域。經(jīng)濟政策侵入社會領(lǐng)域的情況很嚴(yán)重，不管改革者是否意識到。不過，最主要的還是各級干部官員當(dāng)中盛行的GDP主義。為了促成經(jīng)濟的飛速增長，權(quán)力資本直接主導(dǎo)了“社會改革”，導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會后果。即使在資本主義國家，諸如醫(yī)療、社會保障、教育和房地產(chǎn)等具有高度社會性的領(lǐng)域，國家不僅對投資都具有非常嚴(yán)格的控制和限制，而且這些領(lǐng)域也是國家投入最多的領(lǐng)域。很可惜，在中國，這些領(lǐng)域都在不同時期成為了國家代理人和投資者分享利益的暴富領(lǐng)域。一旦經(jīng)濟出現(xiàn)困難或者遇到危機，如1997亞洲金融危機或者這次全球性金融危機，中國都是以犧牲這些社會領(lǐng)域來保GDP增長的。

其次，各級政府尤其是地方政府，為了保增長(實際上就是GDP數(shù)據(jù))，不僅不阻止資本在社會領(lǐng)域到處亂闖，資本無限制地進入社會領(lǐng)域，而且也加入這個行列，并經(jīng)常成為主角。例如在住房領(lǐng)域，地方政府只有對擴張房地產(chǎn)市場有動力，而對于改革的另一面，保障性住房制度，明顯缺乏興趣。在西方，新自由主義經(jīng)濟思潮主要流行于經(jīng)濟部門。在新自由主義進入社會領(lǐng)域(諸如社會保障、福利和教育等)時，遇到強大的阻力。在中國則相反。當(dāng)新自由主義進入經(jīng)濟領(lǐng)域時，遇到了國有企業(yè)的強大的抵御，但在社會領(lǐng)域則橫沖直撞。中國社會力量不如西方強大，沒有能力抵制新自由主義的侵入。當(dāng)然，這并不是說，中國的國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)實行新自由主義。

最后，正如壟斷央企在國企改革中堅如磐石的壟斷地位，國家工作人員的福利體系或者“特權(quán)”體系也儼然成為社會領(lǐng)域“市場化”的推動力量。最有權(quán)勢的階層可以最大程度地享受市場化所帶來的好處而不需要承受市場化之痛，他們理所當(dāng)然推進社會領(lǐng)域的市場化，而對社會領(lǐng)域市場化的負(fù)面效應(yīng)毫無感覺。當(dāng)前的中國，在經(jīng)濟領(lǐng)域市場化不足的同時，社會領(lǐng)域已經(jīng)過度市場化。雖然價格 “雙軌制”已然消失，但以行政壟斷和福利特權(quán)為標(biāo)志的另類“雙軌制”，在社會經(jīng)濟兩個領(lǐng)域仍然并行存在。

在這樣的情況下，社會的“不穩(wěn)定”也很容易理解了。中國在經(jīng)濟取得高速發(fā)展的同時，社會的解體也在加速?；蛘哒f，高速的經(jīng)濟發(fā)展是以社會的解體為代價的。社會解體表現(xiàn)在各個方面，但最顯著表現(xiàn)就是近來高漲的社會暴力。暴力發(fā)生在社會和政府之間、社會和資本之間、社會與社會之間。這些角色之間的暴力已經(jīng)充塞媒體報道。但這里有兩大趨勢特別值得注意。

第一，分散化的地方資本或者政府的暴力已經(jīng)導(dǎo)致了社會個體化的暴力。中央政府政令和地方政府各個方面行為的沖突與脫節(jié)現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。地方政府和資本的利益結(jié)合體不是導(dǎo)致地方權(quán)力的極權(quán)(土皇帝)，就是制造資本的極權(quán)(原始形態(tài)的資本主義)。同時，以穩(wěn)定為名義的社會控制(“維穩(wěn)”)，導(dǎo)致社會集體行為在很多場合變得不可能，社會個體不得不以訴諸于個體暴力來對抗地方權(quán)力或者資本。

第二，更為嚴(yán)重的是，在暴力背后隱藏著社會對政府和資本的極度的不信任。政府部門生活在權(quán)力的城堡里面免受市場力量的沖擊，資本有賴于自身財富或者“權(quán)力資本”，可以從容應(yīng)付和消化市場，但普通老百姓面對無情的市場力量則無可逃循。社會和政府、資本之間的不信任度加劇，社會的暴力程度也隨之加劇。

同時，當(dāng)社會失去對政府的信任的時候，政府治理也很容易失效。無論政府說什么，社會都持懷疑態(tài)度；無論政府做什么，都贏得不了社會的認(rèn)同。社會對政府的不信任又成為政府的政策失效的其中一個主要原因，導(dǎo)致一種政府無力和社會不信的惡性循環(huán)。值得注意的是，當(dāng)社會暴力足以威脅公共安全和社會穩(wěn)定的時候，中國的中產(chǎn)階級(其中很大一部分是民營企業(yè)家)已經(jīng)開始逃離本土，用各種方式移民到被認(rèn)知為比較安全的社會。

改革為什么變得那么困難？

政府和社會之間的緊張關(guān)系說明了社會改革的緊迫性?，F(xiàn)在，除了少數(shù)沉睡在利益之上的既得利益者外，沒有人會否認(rèn)社會改革的重要性。社會一旦出現(xiàn)大面積的不穩(wěn)定，那么誰都可成為受害者。問題在于，為什么改革變得那么困難了呢？社會改革的目標(biāo)早已經(jīng)確定，現(xiàn)在的問題在于執(zhí)行不力。

政策執(zhí)行不下去，里面有很多原因，但主要有三。

第一，社會改革的性質(zhì)。就其本質(zhì)來說，社會改革比經(jīng)濟改革要困難得多。社會改革在很多層面都涉及到“二次分配”，但又不限于“二次分配”。中國面臨的情況似乎是，做蛋糕難，分蛋糕更難。做蛋糕往往是個人的事，但分蛋糕涉及到社會關(guān)系。不過，這種情況對所有國家都是如此。既然社會改革在其它很多國家成功了，在另一些國家不成功，那么就要找為什么成功或不成功的原因。不能把改革難等同于不改革。

第二，既得利益的強大?，F(xiàn)在的既得利益是改革開放的產(chǎn)物。這些利益在改革開放的一定時期扮演過積極的改革作用，是克服老既得利益的主力。但是現(xiàn)在他們已經(jīng)成長。在一定程度上，既得利益現(xiàn)在已經(jīng)有能力來挾持改革議程。同時，他們更有效地追求著自己的私利。不過有人認(rèn)為，既得利益之所以能夠挾持改革議程是因為執(zhí)政黨和既得利益之間的千絲萬縷的關(guān)系。執(zhí)政黨有沒有利益集團化？這需要人們觀察。不過，早有人(例如周瑞金先生)在呼吁“執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)集體要和既得利益切割”。的確，如果執(zhí)政黨的議程被既得利益所挾持，那么改革就會變得不可能，最終有悖于執(zhí)政黨的整體利益，更不用說社會和國家的整體利益了?，F(xiàn)實地說，任何國家都會面臨既得利益問題，執(zhí)政黨也必然和既得利益有這樣那樣的關(guān)聯(lián)。既得利益的存在只是為社會改革設(shè)置了難度，而并不是說社會改革不可能了。

第三，強人政治時代過去，中央權(quán)威不斷消失。這是多年來最顯著的趨勢，也是當(dāng)今改革的一個基本政治條件。中國不是沒有改革的話語，而是改革者缺失改革的具體政策和政策執(zhí)行能力。這發(fā)生在政治、經(jīng)濟和社會改革等方面。鄧小平是公認(rèn)的政治強人。1990年代，領(lǐng)導(dǎo)層更是三番五次地強調(diào)中央權(quán)威。但現(xiàn)在就沒有領(lǐng)導(dǎo)人再強調(diào)了。那么，這是否意味著中央較之前有了更多的權(quán)威，或者說權(quán)威已經(jīng)得以強化了呢？顯然不是。在很大程度上說，由于中央改革權(quán)威的弱化，中國社會已經(jīng)犯上了一種“改革疲憊癥”。誰都在談改革的重要性，但結(jié)果是什么行動都沒有。久而久之，還有誰再相信改革者的改革話語呢？當(dāng)社會改革者的改革誠信發(fā)生危機的時候，即使改革者想改也難以持續(xù)了。

第四，作為改革主體的執(zhí)政黨已經(jīng)對改革缺乏集體共識或者共識不強。改革開放以來，改革之所以取得了極大的成功是因為執(zhí)政黨一直是改革的主體。盡管改革如鄧小平所言是“摸著石頭過河”，但執(zhí)政黨始終是引導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)著改革。和其它政治體制相比較，共產(chǎn)黨體制最大的一個特點和優(yōu)點就是其思想共識和動員能力，一

旦黨內(nèi)達成共識，就可以動員各方面的力量達到其改革的目標(biāo)。目前改革困境并不在于執(zhí)政黨的動員能力的弱化。恰恰相反，因為中國社會經(jīng)濟的發(fā)展，執(zhí)政黨的物質(zhì)和組織動員能力已經(jīng)大大強化，這從“舉國體制”應(yīng)付各種危機和舉辦政治工程的驚人能力看得一清二楚。在世人的眼中，中國的體制是最具有動員能力的。

如果動員能力沒有問題，那么問題就在于集體共識的缺失。在一定程度上說，領(lǐng)導(dǎo)層現(xiàn)在就好像一個“救火隊”，被動地被社會或者社會問題推著走，哪里著火就出現(xiàn)在哪里。這種被動的“救火”必然會遭遇更多的局部“火情”，使得全面改革面臨更大的困難。

頂層設(shè)計的關(guān)鍵性

正是因為面臨上述情況，“頂層設(shè)計”近年來已經(jīng)成為中國改革話語的關(guān)鍵詞。這些年的改革進展不大，這并不是因為沒有改革動力。中國所面臨的各方面的挑戰(zhàn)就足以構(gòu)成改革動力。改革動力沒有被有效轉(zhuǎn)化成為改革政策，這是個政治問題。從認(rèn)識角度看來，這個問題可以部分地歸結(jié)為缺乏一個取得廣泛共識的整體改革思路。至于如何從整體考慮制定有效的改革政策，頂層設(shè)計變得重要起來。

“頂層設(shè)計”的需要和前面所討論的強人政治時代的結(jié)束有著密切的關(guān)聯(lián)。首先，改革的一個重要因素就是政治領(lǐng)導(dǎo)層的政治意志。如果沒有強烈的政治意志，即使存在著巨大的改革要求，也不能轉(zhuǎn)化成為改革政策。在強人政治時代，政治領(lǐng)導(dǎo)層的政治意志比較容易轉(zhuǎn)化成為政策并加以實施。在強人政治之后，領(lǐng)導(dǎo)集體的政治意志變得非常重要。但是，較之強人的政治意志，集體政治意志比較難以形成。中國面臨經(jīng)濟社會甚至政治方面的巨大挑戰(zhàn)。所有這些挑戰(zhàn)都要在改革過程中得以應(yīng)付和解決。沒有強烈的集體政治意志，只能導(dǎo)致面對問題卻無動于衷的局面。

其次，強人政治之后，政策的動員能力也出現(xiàn)了問題。執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)層必須作集體的動員，但集體動員能力從理論上說容易，實際上則非常困難。這些年來，很多政策就是因為政策動員能力的缺失，往往停留在字面。政策的執(zhí)行不僅受制于體制內(nèi)部因素(橫向面的官僚部門和縱向面的中央和地方關(guān)系)，而且也受制于社會上的各種既得利益集團，尤其是那些和政權(quán)有緊密關(guān)聯(lián)的既得利益集團的強力制約。

當(dāng)(中央)改革者的權(quán)威不斷弱化的時候，就需要頂層設(shè)計。“頂層設(shè)計”要解決的其中一個大問題就是集權(quán)之下的不改革局面。從上世紀(jì)九十年代中期開始，隨著強人政治時代的過去，中央權(quán)威開始感受方方面面的制約。因此，也是從那個時候開始，在“維護中央權(quán)威”的目標(biāo)下，各方面的權(quán)力開始集中于中央，包括財政稅收、金融和人事任命等等方面，很快就改變了自八十年代以來的分權(quán)狀態(tài)。不過，中央集權(quán)不見得表示領(lǐng)導(dǎo)層有權(quán)力。

從某方面說，九十年代以來圍繞著“國家能力”建立的集權(quán)體制，主要是加強了國家代理人(行政官僚)的集體行政權(quán)力，政治上反而削弱了黨中央的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。也就是說，中央的實際權(quán)力大多分散于各個官僚機構(gòu)和部門，而不是在最高決策部門。中國盡管反對西方式的分權(quán)與制衡制度，但在實際層面，中央各個部門之間的互相制衡遠較西方強。經(jīng)濟和政治等各方面的官僚既得利益因此有了長足的成長，它們往往各自為政，不聽號令。同時，因為黨內(nèi)民主和集體領(lǐng)導(dǎo)體制的出現(xiàn)，即使最高決策層的權(quán)力也變得相當(dāng)分散化。這容易使得各方面的既得利益挾持改革議程，最終導(dǎo)致了目前的“不改革”現(xiàn)狀。

在這樣的情況下，頂層設(shè)計的重要性是不言而喻的。改革什么？什么能改，什么不能改？如何實施改革？這些問題都需要通過“頂層設(shè)計”過程來回答。或者說，從改革的思想、方案的設(shè)計，到改革政策的落實，再到新制度的形成，都離不開自上而下的權(quán)力。在近現(xiàn)代國家，沒有一項重大的國家制度是在沒有強勢領(lǐng)導(dǎo)人巧妙的權(quán)力運作下得以確立的。

地方和社會的動力非常重要

但是，在中國的政治環(huán)境中，無論是改革的發(fā)動還是改革的可持續(xù)，地方和社會的動力非常重要。一旦忽視地方和社會力量，任何形式的頂層設(shè)計會是空中樓閣。

第一是中央地方關(guān)系。現(xiàn)在的經(jīng)濟社會改革缺乏動力。改革動力從何而來？首先就要從中央地方關(guān)系中尋找。這幾乎是中國改革的定律。中央集權(quán)體制的最主要的特點就是在運作過程中權(quán)力不斷會往上集中，而一旦高度集中，地方和社會的發(fā)展動力就會被扼殺。

鄧小平時代經(jīng)歷了兩次大的分權(quán)運動。第一次是改革開放早期，確切地說是在八十年代。經(jīng)濟改革是市場化導(dǎo)向，理想地說就是要把經(jīng)濟權(quán)力從政府分權(quán)到企業(yè)。但這只是一種理想，要實現(xiàn)還是不能忽視地方的作用。分權(quán)就成為當(dāng)時政府的改革策略。正是四川和安徽農(nóng)村改革的成功為中國的農(nóng)村改革找到了突破口。分權(quán)也是城市和工業(yè)改革的動力源泉。如果沒有類似于“分灶吃飯”和“經(jīng)濟特區(qū)”等分權(quán)政策，很難想象城市改革的成功。

鄧小平的第二次并且是更大規(guī)模的從中央到地方的分權(quán)發(fā)生在其“南方講話”之后。八十年代后期到九十年代初，中國的改革出現(xiàn)了極大的困難，八十年代初以來的改革動力似乎消失了。怎么辦？鄧小平又從地方找到了動力?！澳涎病钡恼文繕?biāo)就是為了在地方聚集改革力量，而“南巡”之后的大規(guī)模的分權(quán)又為地方政府提供了莫大的動力來進行改革和發(fā)展。當(dāng)代中國真正大規(guī)模的發(fā)展和轉(zhuǎn)型正是從“南巡”之后才獲得巨大動力的。

九十年代中期之后的改革也是從中央地方關(guān)系入手的。最典型的就是1994年的分稅制和1998年的中央銀行制度的改革，這兩大改革直接影響到中央地方關(guān)系。這段時期是改革開放以來有關(guān)中央地方關(guān)系制度建設(shè)最重要的時期。此前中國也經(jīng)歷了中央地方關(guān)系的改革，但改革很少涉及到制度層面的變遷。分稅制和中央銀行制度改革是制度層面的。實際上，在任何國家，盡管改革的動力往往是自下而上的，但國家層面的制度建設(shè)都必須自上而下來進行。九十年代的集權(quán)并不是像以往那樣的簡單集權(quán)，它是有選擇性的集權(quán)，也就是試圖集中應(yīng)當(dāng)屬于中央的權(quán)力，而下放應(yīng)當(dāng)屬于地方的權(quán)力。

簡單地說，中國的改革往往首先從地方開始的，在各個地方開始實踐，然后通過“頂層設(shè)計”，把地方經(jīng)驗提升成為國家政策，推廣到全國的。這些年來，地方各方面的改革試驗也一直在進行，包括浙江的政府鼓勵民營企業(yè)發(fā)展的模式；廣東的外向型企業(yè)的轉(zhuǎn)型和公民社會建設(shè)模式；重慶的國家動員模式；江蘇的政治改革模式(公推直選)等等。

在很大程度上，地方領(lǐng)導(dǎo)人最具有改革動力。很多年來，地方政府官員一直是中國社會的批評對象，地方專制、腐敗、黑社會化等等彌漫于一些地方政府。但是，也有很多地方干部想有所作為。目前中國存在的地方發(fā)展模式大都來自于地方官員。從發(fā)展的角度來看，地方是一線政府，政府官員和社會關(guān)聯(lián)度大，在強大的壓力面前，他們必須有所創(chuàng)新來應(yīng)付或者解決問題。作為一線干部，他們了解社會，也并不缺失解決問題的思路和方法。

再者，地方創(chuàng)新也符合地方官員的利益。在后強人政治時代，政府官員之間的政治競爭已經(jīng)不可避免，而確立不同的地方發(fā)展模式就是中國式政治競爭的一個重要部分。很多地方干部必然成為未來中國的領(lǐng)導(dǎo)人，他們也在思考如何改革的問題。地方改革成功了，就可以擴展到其他地方。這對他們自己的前途也非常有利。在和平年代，改革的成功是地方干部政績最重要的根據(jù)。

地方發(fā)展模式的競爭是好現(xiàn)象。但是，必須注意到，盡管今天的中國各地方改革都在樹立自己的模式，但并沒有發(fā)生類似八十年代那樣惠及全國的效果。在八十年代，地方改革呈現(xiàn)兩個顯著的特點。第一是地方的大膽和勇氣。在經(jīng)歷了改革前的貧困社會主義實踐之后，全國各地都想擺脫貧窮，創(chuàng)造出自己的地方發(fā)展模式。當(dāng)時地方發(fā)展水平往往取決于一個地方是否能夠在一些改革方面先行先試。第二是成功的地方改革很容易上升到全國層面，擴張到全國的其他地方。當(dāng)時幾乎所有國家層面的改革都是在地方先行先試的。但是今天，不僅地方先行先試的勇氣不如從前，而且即使像上述被認(rèn)為是成功的大多地方改革也僅僅限于地方，沒有擴散效應(yīng)。為什么會這樣？這里其實也有一個頂層設(shè)計問題。

在后強人政治時代，地方改革也受到體制非常巨大的限制。政治強人可以充分授權(quán)給地方，讓地方充分改革。如果出現(xiàn)問題，強人也可以為地方改革提供政治保護。這尤其表現(xiàn)在早年“經(jīng)濟特區(qū)”的改革上。同時，強人也很容易把成功的地方改革經(jīng)驗上升成為國家層面，把改革推廣到國家的其它地方。現(xiàn)在則不然。一些地方改革者顧慮重重，既是因為缺少來自上層的充分授權(quán)，也是因為沒有上層權(quán)力的政治支持，很難把地方改革經(jīng)驗上升到國家層面。除了少數(shù)地方的領(lǐng)導(dǎo)人在大張旗鼓，多數(shù)地方領(lǐng)導(dǎo)人都選擇低姿態(tài)、低調(diào)的改革路線。

尤其值得注意的是，在中央地方關(guān)系方面，現(xiàn)在呈現(xiàn)出一種實際上的互為“否決”現(xiàn)象，即中央可以“否決”地方，地方也可以“否決”中央。在高層缺失集體政治意志的情況下，很難對地方經(jīng)驗達成共識。一旦哪一個關(guān)鍵人物拒絕認(rèn)同某一地方改革試驗，這一試驗最成功也不會上升到國家層面。另一方面，盡管作為決策者的中央在不斷推出新的政策，但地方總可以找到理由不執(zhí)行中央的政策或者有選擇性地來執(zhí)行中央政策。地方是否執(zhí)行中央政策，完全取決于中央政策是否符合地方利益。地方的這種行為實際上是“否決”了中央政策。

很顯然，地方政府既可以成為國家層面的改革動力，也可以成為改革的阻力。地方扮演一個什么樣的角色？這取決于頂層設(shè)計。對中央來說，問題在于如何動員地方改革的動力，而遏制地方對改革的阻礙。

除了地方政府層面，地方動力更應(yīng)當(dāng)關(guān)注社會的參與。首先，沒有社會的參與，頂層設(shè)計不可能科學(xué)。在改革領(lǐng)域，無論是經(jīng)濟、社會和政治，都會涉及到社會，因為所有改革的起點和終點都是社會。在八十年代，時任全國人大常委會委員長的萬里特別強調(diào)科學(xué)決策，其中一個重要的條件就是開放決策過程給社會，讓社會來參與政府決策。這一點在今天變得更為緊迫。如果沒有社會的參與，很多決策在表面上看可能非常理性和科學(xué)，但實際上卻脫離社會現(xiàn)實，并不能反映社會現(xiàn)實的需求，最終可能流于空想。

第二，不管一項改革是通過怎樣的頂層設(shè)計，如果沒有社會的參與，就不可能實施下去。改革需要社會的接受度和支持。這一點在中國尤其顯得重要。很多政策往往是自上而下制定，但往往是只停留在口頭和口號上。尤其是當(dāng)受到地方政府和官員的阻力時，中央政府可說是毫無辦法來克服地方阻力。任何改革，沒有社會的大多數(shù)的支持，就很難超越既得利益，而得以實現(xiàn)。

第三，頂層設(shè)計必須滿足中國社會日益增長的參與要求。改革開放之后，中國的社會力量已經(jīng)得到很快的發(fā)展。一部分人在解決了溫飽問題而躍升為中產(chǎn)階層之后，就開始萌發(fā)政治參與的要求；另外一些仍然處于比較貧窮狀態(tài)的人，因為等了多年不能脫離貧窮狀態(tài)，也在逐漸激進化和政治化，希望通過政治參與來追求基本的社會公平和正義。如果不能滿足社會參與的要求，經(jīng)過頂層設(shè)計的政策很難具備高程度的社會合法性。

第四，也是更為重要的是，社會參與可以影響目前的中央和地方關(guān)系。中國各地地方差異大，中央政策不可能一刀切地在各個地方實施。這就給地方政府創(chuàng)造了客觀條件去實踐各種地方改革。在沒有社會的監(jiān)督下，地方官員的改革可能是一種自私的行為，只是為了自己的個人前途。在中國體制下，這種情況很容易發(fā)生。例如地方官員所從事的很多政績工程，并不是真正為了地方利益，而是做給上面看的。社會的參與在一定程度上會迫使地方官員具有長遠的利益考慮，而非短期個人利益所驅(qū)使。同樣重要的是，社會參與可以解決如何制約地方官員的權(quán)力問題。

中國目前的情況是，隨著黨內(nèi)民主的實施，中央層面領(lǐng)導(dǎo)人所受到的制約越來越多，但地方仍然沒有發(fā)展出有效的制約機制。地方“一把手”腐敗、權(quán)力濫用，仍然是一個普遍的現(xiàn)象。在缺失社會參與的情況下，地方“一把手”大多可以成為“土皇帝”，至于是不是真成為“土皇帝”，則取決于地方領(lǐng)導(dǎo)人的自我約束。但自我約束是很不可靠的。因此，要避免地方坐大還必須實現(xiàn)社會的參與。

[責(zé)任編輯：wanggq] 標(biāo)簽：政府分權(quán) 改革動力 改革困境 

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