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發(fā)改委:今年城鎮(zhèn)化率預(yù)期至53.37% 僅增0.77個(gè)百分點(diǎn)

2013年03月07日 06:34
來源:東方早報(bào) 作者:歐昌梅

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發(fā)改委:今年城鎮(zhèn)化率預(yù)期至53.37% 僅增0.77個(gè)百分點(diǎn)

國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍說,之前城鎮(zhèn)化追求速度和數(shù)量的增長,現(xiàn)在更多強(qiáng)調(diào)質(zhì)量。劉行喆 早報(bào)資料

- 僅增0.77個(gè)百分點(diǎn)

- 國家發(fā)改委主任張平稱城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃或上半年出臺(tái)

從去年年中以來一直被熱議的2013年城鎮(zhèn)化率,其預(yù)期目標(biāo)的設(shè)定相當(dāng)克制。

3月5日,國家發(fā)改委向全國人大提交《關(guān)于2012年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2013年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案的報(bào)告》(《報(bào)告》):2013年,中國城鎮(zhèn)化率預(yù)期達(dá)到53.37%。

“53.37%的城鎮(zhèn)化率是合理的,之前城鎮(zhèn)化追求速度和數(shù)量的增長,現(xiàn)在更多強(qiáng)調(diào)質(zhì)量?!眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍說,中國城鎮(zhèn)化增長率多年來一直維持在一個(gè)百分點(diǎn)之上,而2013年預(yù)期僅增長0.77個(gè)百分點(diǎn)。

根據(jù)官方公布的數(shù)據(jù),過去五年,中國城鎮(zhèn)化率由45.9%提高到52.6%,轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口8463萬人。(編注:城鎮(zhèn)化率與全國非農(nóng)業(yè)戶口人口所占比重并不一致。據(jù)新華社報(bào)道,公安部副部長黃明6日說,2012年全國非農(nóng)業(yè)戶口人口所占比重為35.29%。)

上海交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陸銘則認(rèn)為,今年城鎮(zhèn)化率目標(biāo)設(shè)置,更多的是考慮到宏觀經(jīng)濟(jì)形勢,“如果就業(yè)沒增長,城市的常住人口怎么會(huì)增加?”

按陸銘的理解,“如果城鎮(zhèn)化政策傾向于內(nèi)地,而內(nèi)地創(chuàng)造就業(yè)能力不強(qiáng),整個(gè)城鎮(zhèn)化增速就慢了”。

“合理控制”表述模糊

上海交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陸銘的看法是,關(guān)于“特大城市和大城市要合理控制規(guī)?!钡谋硎霰容^模糊,如果是通過市場力量,房價(jià)本身就是控制城市規(guī)模的機(jī)制。如果通過行政性力量來發(fā)展城鎮(zhèn)化,代價(jià)不菲。

城鎮(zhèn)化政策是否會(huì)傾向于內(nèi)地,尚不得而知。可以確定的是,對大城市規(guī)模進(jìn)行適當(dāng)控制,已在政府視野之內(nèi)。

3月6日,國家發(fā)改委主任張平在十二屆全國人大一次會(huì)議的記者會(huì)上透露,如果順利,城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃今年上半年可能出臺(tái)。此前一天,國務(wù)院總理溫家寶所作政府工作報(bào)告,對大中小城市和小城鎮(zhèn)作出“定位”:“特大城市和大城市要合理控制規(guī)模,充分發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用;中小城市和小城鎮(zhèn)要增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能?!?/p>

《報(bào)告》則進(jìn)一步闡述:“將從實(shí)際出發(fā),因地制宜,發(fā)揮大城市輻射作用,增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口聚集功能,在資源環(huán)境承載條件較好的地區(qū)培育發(fā)展城市群。加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃、土地規(guī)劃、城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接。引導(dǎo)和規(guī)范新城新區(qū)健康發(fā)展?!?/p>

“將積極推進(jìn)城市群建設(shè),全面提升東部城市群發(fā)展水平,在中西部資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)的地區(qū)培育壯大新的城市群。”新華社援引全國政協(xié)委員、國家發(fā)改委副主任徐憲平6日的表態(tài)說。

徐憲平表示,城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的編制思路之一,是“以城市群為主體形態(tài)”,優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和城市間分工協(xié)作,促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

李佐軍說,最近十多年來,城鎮(zhèn)化方針一直是大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,但有些大城市和特大城市因?yàn)槿丝诰奂^快,造成了一些比較嚴(yán)重的城市病,所以在實(shí)際過程中對城市規(guī)模的擴(kuò)張是有所限制的。

陸銘的看法是,關(guān)于“特大城市和大城市要合理控制規(guī)模”的表述比較模糊,如果是通過市場力量,房價(jià)本身就是控制城市規(guī)模的機(jī)制。如果通過行政性力量來發(fā)展城鎮(zhèn)化,代價(jià)不菲。

陸銘指出,和中小城市相比較,大城市更能發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚和吸納就業(yè)的功能,而在城鎮(zhèn)化過程中,政府往往將經(jīng)濟(jì)資源往中小城鎮(zhèn)引導(dǎo),投資效率極低。

“人的城鎮(zhèn)化以就業(yè)為前提,就業(yè)需要企業(yè)提供。現(xiàn)在的情況是,一些地區(qū)圈地后大搞開發(fā)區(qū)建設(shè),卻吸引不了企業(yè),這樣的城鎮(zhèn)化沒有效率。”陸銘說。

“行政等級”掣肘城鎮(zhèn)化

“提的是小城市和小城鎮(zhèn)都發(fā)展,但行政等級低的城市是得不到同等發(fā)展條件的?!眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍認(rèn)為,體制改革沒到位,政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化建設(shè)大格局還沒改變,城鎮(zhèn)化發(fā)展過程以及現(xiàn)行體系還有很多不合理的地方。

李佐軍提到一點(diǎn)——受行政體制影響,中國的城市分行政等級,等級越高的城市,發(fā)展權(quán)力越大。

“提的是小城市和小城鎮(zhèn)都發(fā)展,但行政等級低的城市是得不到同等發(fā)展條件的?!崩钭糗娬J(rèn)為,體制改革沒到位,政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化建設(shè)大格局還沒改變,城鎮(zhèn)化發(fā)展過程以及現(xiàn)行體系還有很多不合理的地方。

他認(rèn)為,城鎮(zhèn)化發(fā)展比較好的狀態(tài)是,為各種不同規(guī)模的城市創(chuàng)造平等競爭的條件,消除農(nóng)民進(jìn)城障礙,讓人口和生產(chǎn)要素在不同規(guī)模城市以及城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)。

就自由流動(dòng),溫家寶3月5日在政府工作報(bào)告中提出了“自由遷徙”的概念,要求加快推進(jìn)戶籍制度、社會(huì)管理體制和相關(guān)制度改革,有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)“基本公共服務(wù)”覆蓋常住人口。

“使在城鎮(zhèn)已穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民工及其家屬有序轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民?!薄秷?bào)告》說。

“在實(shí)現(xiàn)‘一元化’戶籍制度改革前,推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中‘亦城亦鄉(xiāng)’模式所引發(fā)的家庭問題需引起重視。”全國政協(xié)委員、經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧昨日說。據(jù)新華社報(bào)道,當(dāng)天下午,厲以寧參加了“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量提案辦理協(xié)商會(huì)”。

徐憲平昨日在同一場合說,將統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和“基本公共服務(wù)均等化”,逐步解決農(nóng)民工及其隨遷家屬落戶城鎮(zhèn)問題,力求實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障、保障性住房等覆蓋城鎮(zhèn)常住人口。

地方財(cái)權(quán)分配難題待解

單純依賴財(cái)政支出,無疑會(huì)令財(cái)力已捉襟見肘的地方相當(dāng)為難。全國人大代表、廣西柳州市委書記鄭俊康告訴新華社記者,在當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,地方扮演著主要角色,但是在財(cái)力配置上并不匹配?!昂芏嗟胤街荒芸俊恋刎?cái)政’來勉強(qiáng)支撐,而且個(gè)別地方財(cái)政透支嚴(yán)重。”

隨之而來的問題是,最難解決的農(nóng)民市民化成本問題。

“農(nóng)民進(jìn)城的門檻還是太高了,要找工作,要消費(fèi),要買房、租房,農(nóng)民要花很多錢,一般農(nóng)民進(jìn)不起城。”李佐軍說,越大的城市,農(nóng)民進(jìn)城的門檻越高,怎么降低農(nóng)民進(jìn)城成本,或是今后城鎮(zhèn)化改革的一個(gè)核心問題。

新華社援引有關(guān)研究部門的測算稱,僅公共服務(wù),一個(gè)農(nóng)民工市民化就要花費(fèi)10萬元。

新華社旗下的《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》援引的數(shù)據(jù)來自財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所博士后馮俏彬的研究。馮俏彬的結(jié)論是,將現(xiàn)有15863萬已在城市居住的農(nóng)民工市民化的總成本為18091.58億元,若要在2020年完成這一任務(wù),各級政府每年為此新增的財(cái)政支出為2261.45億元。理論上講,在上述18091.58億元總成本中,中央政府應(yīng)當(dāng)主要承擔(dān)隨遷子女教育成本和社會(huì)保障成本,共計(jì)4152.83億元;地方政府主要承擔(dān)社會(huì)救助、保障性住房成本,共計(jì)13938.75億元,其中東部地區(qū)政府要承擔(dān)9115.94億元,中部地區(qū)政府要承擔(dān)2453.22億元,西部地區(qū)政府要承擔(dān)2327.77億元。

“支持以市民為核心的城鎮(zhèn)化是財(cái)政的重中之重。”全國政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康5日在全國“兩會(huì)”間隙向記者表示。

問題是,單純依賴財(cái)政支出,無疑會(huì)令財(cái)力已捉襟見肘的地方相當(dāng)為難。全國人大代表、廣西柳州市委書記鄭俊康告訴新華社記者,在當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,地方扮演著主要角色,但是在財(cái)力配置上并不匹配?!昂芏嗟胤街荒芸俊恋刎?cái)政’來勉強(qiáng)支撐,而且個(gè)別地方財(cái)政透支嚴(yán)重?!?/p>

鄭俊康希望,國家一方面要優(yōu)化中央與地方之間財(cái)權(quán)、事權(quán)分配,另一方面要進(jìn)一步健全城鎮(zhèn)化發(fā)展的硬性標(biāo)準(zhǔn),制定完善更科學(xué)合理的評價(jià)機(jī)制,避免城鎮(zhèn)化演變成為追求政績、好大喜功的“形象工程”。

李佐軍表示,城鎮(zhèn)化建設(shè),政府并不缺錢,對于政府財(cái)政預(yù)算來說,這是個(gè)分蛋糕的問題,要在財(cái)政預(yù)算上重新合理分配。

周小川:城鎮(zhèn)化融資可考慮市政債

全國政協(xié)委員、中國人民銀行行長周小川說,“應(yīng)該講,城鎮(zhèn)化過程中,尤其是基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施方面,可以借鑒國際上的金融工具,比如資產(chǎn)證券化、市政債等,當(dāng)然,銀行貸款也是一種渠道?!?/p>

厲以寧的看法也是,目前地方政府走“土地財(cái)政”這條路越來越難,地方政府借債將成為一個(gè)大問題。國家發(fā)改委副主任張曉強(qiáng)昨日也已表態(tài):不會(huì)因?yàn)槌擎?zhèn)化而大規(guī)模放行城投債。

城投債以地方政府的信用作擔(dān)保,由各地投融資平臺(tái)發(fā)放,被視作地方政府的隱形債務(wù),并不進(jìn)入地方政府的賬本。

信貸也無法指望。今年以來,各大銀行紛紛表達(dá)了對城鎮(zhèn)化建設(shè)的信貸支持決心,但不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,信貸并非城鎮(zhèn)化建設(shè)的最優(yōu)融資模式。

據(jù)新華社報(bào)道,3月6日,全國政協(xié)委員、中國人民銀行行長周小川說,“應(yīng)該講,城鎮(zhèn)化過程中,尤其是基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施方面,可以借鑒國際上的金融工具,比如資產(chǎn)證券化、市政債等,當(dāng)然,銀行貸款也是一種渠道。”

路透社此前報(bào)道,中國政府?dāng)M對債券市場實(shí)施全面改革,創(chuàng)建功能健全的市政債市場,促進(jìn)企業(yè)債與高收益?zhèn)陌l(fā)行,并引導(dǎo)外資進(jìn)入,滿足城鎮(zhèn)化的資金需求。

與城投債不同,市政債一般由地方政府發(fā)放。若當(dāng)真放開,則將是中國財(cái)政改革所邁出的關(guān)鍵一步。

厲以寧昨日也提到了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中籌集城市公共建設(shè)資金的問題。他的建議是,可借鑒澳大利亞和新西蘭的經(jīng)驗(yàn),由金融機(jī)構(gòu)和地方財(cái)政共同出資,建立城市公共建設(shè)投資基金,并發(fā)行公共建設(shè)基金債券,按市場規(guī)則運(yùn)行。包括城市中的自來水、電力、公共交通、垃圾回收等方面都可以用這些資金運(yùn)行。

國家發(fā)改委在《報(bào)告》中最新提出的對策則是,“建立可持續(xù)的市政建設(shè)投融資機(jī)制。”

厲以寧:推進(jìn)城鎮(zhèn)化土地確權(quán)要先行

“根據(jù)以往調(diào)查經(jīng)驗(yàn),土地確權(quán)以后推進(jìn)城鎮(zhèn)化普遍都比較順利?!比珖f(xié)委員、經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧昨日說。

另有學(xué)者認(rèn)為,除了外部支持,農(nóng)民自身也可解決資金來源。

“農(nóng)民最大的資金來源是他的土地,他們最大的資產(chǎn)是他們的土地及宅基地?!崩钭糗娊ㄗh,通過土地制度改革和城鄉(xiāng)二元福利制度改革,賦予農(nóng)民真正的所有權(quán),以增加農(nóng)民的進(jìn)城資本。

“根據(jù)以往調(diào)查經(jīng)驗(yàn),土地確權(quán)以后推進(jìn)城鎮(zhèn)化普遍都比較順利?!眳栆詫幾蛉照f,在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中土地確權(quán)要先行一步。

全國政協(xié)委員、中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林認(rèn)為,要對農(nóng)民土地進(jìn)行確權(quán),在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)上做文章,讓農(nóng)民有財(cái)產(chǎn)性收益,這樣才能真正有融入城市的本錢。

[責(zé)任編輯:wanggq] 標(biāo)簽:城市 厲以寧 小城鎮(zhèn) 發(fā)展 
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