中國(guó)城鎮(zhèn)化率超50%被指高估 體制問(wèn)題成最大障礙(3)

2013年02月18日 14:19
來(lái)源：《財(cái)經(jīng)》 作者：翁仕友

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模式：大城市還是小城鎮(zhèn)

對(duì)于一個(gè)城鎮(zhèn)化水平偏低的國(guó)家來(lái)說(shuō)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要性、必要性自不待言，那么接下來(lái)如何在現(xiàn)有基礎(chǔ)上推進(jìn)有速度有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化呢？以往城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中有哪些教訓(xùn)值得反思和避免？

城鎮(zhèn)化的過(guò)程是農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)的過(guò)程，換言之，城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份。在這個(gè)過(guò)程中，就業(yè)是前提，市民化是結(jié)果，無(wú)視這個(gè)邏輯，便會(huì)在城鎮(zhèn)化的道路上迷失。

改革開(kāi)放以前是城鎮(zhèn)有吸引就業(yè)能力，但是極“左”政策限制了勞動(dòng)力流動(dòng)，國(guó)家為優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，限制農(nóng)民進(jìn)城成為“工人老大哥”，因此改革開(kāi)放前29年，農(nóng)民轉(zhuǎn)移規(guī)模和城鎮(zhèn)化率極低。

上世紀(jì)80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到快速發(fā)展，此時(shí)國(guó)家實(shí)施農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)的就業(yè)轉(zhuǎn)移政策，90年代開(kāi)始出現(xiàn)農(nóng)民跨區(qū)流動(dòng)就業(yè)，即農(nóng)民工進(jìn)城打工，此后發(fā)展為農(nóng)民的主要就業(yè)形式。一部分農(nóng)民借此在城市安家落戶，另有一部分通過(guò)上學(xué)、當(dāng)兵等方式實(shí)現(xiàn)了身份的轉(zhuǎn)換。

勞動(dòng)力的自由流動(dòng)經(jīng)歷了從限制到允許、鼓勵(lì)的過(guò)程，正是這一要素的流動(dòng)才造就了近十年城鎮(zhèn)化每年以1個(gè)百分點(diǎn)的速度增長(zhǎng)，大幅縮小了與世界平均城鎮(zhèn)化率的差距。

城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化的載體，中國(guó)的城鎮(zhèn)包括了縣及縣級(jí)以上城市和農(nóng)村性質(zhì)的小城鎮(zhèn)(全國(guó)共有近2萬(wàn)個(gè)建制鎮(zhèn))。在過(guò)去30多年，關(guān)于城鎮(zhèn)化究竟以何種模式發(fā)展——是發(fā)展小城鎮(zhèn)還是大城市，一直爭(zhēng)論不下。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“中國(guó)特色城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和政策研究”課題組一位專家認(rèn)為，縱觀各國(guó)城鎮(zhèn)化模式，主要分為兩種類型，一種是超大城市(日本)和中心城市輻射型(韓國(guó))為主的集中式城鎮(zhèn)化模式，另一種是以中小城鎮(zhèn)主導(dǎo)型(德國(guó))為主的分散式城鎮(zhèn)化模式。該課題組認(rèn)為對(duì)中國(guó)而言，集中式模式更具優(yōu)勢(shì)。

但是，在政策層面上，中國(guó)一直鼓勵(lì)的是后一種城鎮(zhèn)化模式。

上世紀(jì)80年代開(kāi)始，國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展小城鎮(zhèn)，1982年全國(guó)城市規(guī)劃會(huì)議明確提出執(zhí)行“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)化方針，1998年中央提出“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，發(fā)展小城鎮(zhèn)是主要政策取向。中國(guó)之所以取“城鎮(zhèn)化”棄“城市化”的表述，也與此有關(guān)，意在鼓勵(lì)小城鎮(zhèn)發(fā)展。

這樣的政策出發(fā)點(diǎn)是好的，但是并未取得預(yù)期效果，相反，這種政策反而阻礙了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。今天人們看到的小城鎮(zhèn)多數(shù)屬于農(nóng)村集鎮(zhèn)性質(zhì)，聚集效益差，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口作用有限，不利于真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

在現(xiàn)行行政架構(gòu)下，小城鎮(zhèn)也難以獲得很好的發(fā)展。由于小城鎮(zhèn)行政級(jí)別低，所獲得的資源很少，更多的資源流向行政級(jí)別更高的大城市。

從就業(yè)角度來(lái)看，大城市吸納就業(yè)的能力最強(qiáng)，中小城市次之，小城鎮(zhèn)居后。因而發(fā)展小城鎮(zhèn)并非城鎮(zhèn)化的理想路徑選擇?？梢哉f(shuō)，過(guò)去的城鎮(zhèn)化過(guò)程中走了一些彎路。

從“十五”計(jì)劃開(kāi)始，城鎮(zhèn)化發(fā)展方針表述有所變化，即大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，但是鼓勵(lì)發(fā)展小城鎮(zhèn)的思路仍未改變?！笆晃濉币?guī)劃延續(xù)了這一思路。

2月1日，在全國(guó)工商聯(lián)舉行的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)分析會(huì)上，經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧教授稱，城鎮(zhèn)化是當(dāng)前中國(guó)的最大機(jī)遇，但是必須走新路，不能和過(guò)去西方國(guó)家的城鎮(zhèn)化一樣，將人口集中到大城市，不符合中國(guó)國(guó)情，因?yàn)闆](méi)有那么多就業(yè)機(jī)會(huì)，而且還有住房問(wèn)題。

在厲以寧看來(lái)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化應(yīng)該分“三步走”——老城區(qū)+新城區(qū)+新社區(qū)?，F(xiàn)有的老城區(qū)，工廠該遷出的遷出，棚戶區(qū)該撤掉的撤掉，形成新的居民區(qū)和商業(yè)區(qū)；工業(yè)園、開(kāi)發(fā)區(qū)、物流園區(qū)等同樣可以發(fā)展成為現(xiàn)代化的城區(qū)，居民也可居住，這樣形成了新城區(qū)，新城區(qū)很多是在鎮(zhèn)的周圍興起的。

“不要忘記新社區(qū)，這幾年國(guó)家和地方政府建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，新農(nóng)村實(shí)際就是未來(lái)的新社區(qū)?！眳栆詫幷J(rèn)為，對(duì)其要進(jìn)一步園林化，垃圾回收、污水處理、公共服務(wù)要到位，社會(huì)保障一體化。如果做到這些，就是中國(guó)的城鎮(zhèn)化。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組建議選擇以大城市為依托、以城市群為主體形態(tài)的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的集中式模式。這一建議被采納、吸收，在“十二五”規(guī)劃和即將出臺(tái)的城鎮(zhèn)化發(fā)展總體綱要——《全國(guó)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃(2011-2020年)》中均有體現(xiàn)，全國(guó)20個(gè)城市群將構(gòu)成中國(guó)未來(lái)的城鎮(zhèn)體系。

在就業(yè)為先、市民化為本的主導(dǎo)思想下，變革城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，是對(duì)過(guò)去城鎮(zhèn)化之路的糾偏，也是新型城鎮(zhèn)化之路的一個(gè)“亮點(diǎn)”。

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