魏加寧：地方融資平臺風(fēng)險與化解

應(yīng)將地方政府融資平臺嚴(yán)格限制在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，凡是民營企業(yè)能做的事情就盡量讓民營企業(yè)去做

文/魏加寧

在經(jīng)濟(jì)刺激政策的帶動下，2009年有一定規(guī)模的新增貸款流向了地方政府融資平臺，導(dǎo)致銀行信貸風(fēng)險和地方財政風(fēng)險快速聚集，引起國務(wù)院和有關(guān)部門的高度重視。

然而,在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)處于加速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的今天,對于一些地方政府的舉債行為、對地方融資平臺的運(yùn)作應(yīng)當(dāng)有科學(xué)清晰的戰(zhàn)略思路及舉措，對商業(yè)銀行的貸款也要遵循商業(yè)化原則進(jìn)行規(guī)范和完善，從而服務(wù)于宏觀調(diào)控的大局。

風(fēng)險聚集的主要成因

平心而論，地方政府投融資平臺的產(chǎn)生與發(fā)展，有其一定的客觀必然性。但是其風(fēng)險的快速聚集主要有以下三方面原因：

首先，投融資平臺應(yīng)運(yùn)而生，但地方財政捉襟見肘。

1994年分稅制改革取得了巨大成功，財政收入占GDP的比重以及中央財政收入占財政總收入的比重均逐步提高，基本實現(xiàn)了改革的預(yù)定目標(biāo)。但與此同時也出現(xiàn)了財權(quán)層層上收、事權(quán)層層下放的傾向。地方政府要做的事情很多，但是財源有限，又不允許公開舉債，因此只好搭建地方政府投融資平臺，向銀行進(jìn)行貸款，而貸款過程中又大多依賴地方政府擔(dān)保或以土地為抵押。

一方面，按照現(xiàn)有法規(guī)地方政府對貸款進(jìn)行擔(dān)保屬于違規(guī)行為；另一方面，一些地方政府隱性負(fù)債嚴(yán)重，擔(dān)保有名無實。因此，地方政府融資平臺實際上隱藏著較大風(fēng)險。

其次，商業(yè)銀行短存長貸，投融資平臺短借長投。

起初，地方政府投融資平臺貸款主要來自國家開發(fā)銀行，當(dāng)時的局面是地方政府求銀行，屬于“貸方市場”；而2009年以來，由于各家商業(yè)銀行蜂擁而至，紛紛搶占這一市場，變成了銀行求政府，屬于“借方市場”。

原來，國家開發(fā)銀行還可以向地方政府索要一定的財政金融信息，用以規(guī)避風(fēng)險；后來，在競爭性放貸局面下，商業(yè)銀行就很難從地方政府那里獲得足夠的財政金融信息。

此外，地方政府融資平臺所從事的基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，一般建設(shè)周期都比較長，屬于中長期貸款。原來，國家開發(fā)銀行屬于政策性銀行，擁有穩(wěn)定的長期資金來源，因此借貸期限相對匹配，風(fēng)險有限；但當(dāng)商業(yè)銀行涌入這一領(lǐng)域之后，信貸風(fēng)險就快速聚集起來，要么是商業(yè)銀行短存長貸，要么是地方融資平臺短借長投，于是出現(xiàn)了期限錯配。

但是，為什么商業(yè)銀行更愿意給地方政府投融資平臺貸款呢？其中一個重要原因是，地方政府平臺的貸款項目由于有地方財政做擔(dān)保，因此對于商業(yè)銀行負(fù)責(zé)人或信貸員來說，可以規(guī)避個人風(fēng)險——即使對銀行風(fēng)險再大，作為個人則可以免責(zé)。

第三，平臺公司定位過寬，治理結(jié)構(gòu)缺失。

地方融資平臺風(fēng)險歸根結(jié)底還在平臺自身。起初，地方政府投融資平臺主要從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，項目相對集中。但后來，由于從商業(yè)銀行融資十分容易，因此一些地方政府便一旦有項目就先成立一家平臺公司，然后就去找商業(yè)銀行貸款。于是，一些原本可以由民營企業(yè)做的事情，也全部由政府平臺大包大攬，地方政府則因攤子鋪得過大，財力捉襟見肘，有限資金不得不“撒胡椒面”，導(dǎo)致單個平臺的資本金不足，自身抗風(fēng)險能力降低。

另外，一些地方政府投融資平臺的公司治理結(jié)構(gòu)不健全，公司高管人員多為政府官員轉(zhuǎn)行，經(jīng)營管理水平不高，這也導(dǎo)致平臺風(fēng)險不斷聚集。

如何化解風(fēng)險

目前，地方政府融資平臺熱所蘊(yùn)藏的巨大風(fēng)險已引起有關(guān)方面的高度重視，但如何防范和化解這一風(fēng)險尚需進(jìn)行深入探討。

一是要對地方融資平臺重新定位，重組做實。

針對目前地方政府融資平臺定位過寬、數(shù)量過多、資金分散的現(xiàn)狀，國家應(yīng)制訂統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，將地方政府融資平臺嚴(yán)格限制在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，凡是民營企業(yè)能做的事情就盡量讓民營企業(yè)去做，只有民營企業(yè)做不了、做不好的事情，才由地方政府融資平臺來承擔(dān)。為此，有必要對現(xiàn)有地方政府融資平臺進(jìn)行重組、收縮，將存留平臺的資本金做實。

要完善平臺的公司治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對平臺高管人員的職業(yè)培訓(xùn)，提高平臺的經(jīng)營管理水平。

要建立地方政府融資平臺的信息披露制度，將平臺的資本金狀況、負(fù)債率水平以及舉債的融資來源、資金投向、項目效益等全部公之于眾，接受地方人大以及投資者和社會公眾的監(jiān)督。

二是對于地方財政而言，允許政府舉債，借力市場約束。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大多由地方政府來實施。而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往是用上代人或上幾代人積累的資金進(jìn)行建設(shè)，建設(shè)周期又比較長，建成之后享用它的往往是下代人或下幾代人，因此存在著代際之間的不公平。如果用發(fā)債形式來進(jìn)行建設(shè)，既可以解決代際不公平問題，還可以緩解商業(yè)銀行短存長貸的風(fēng)險。因此發(fā)達(dá)國家大多通過地方政府公開發(fā)行債券來解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資問題。

近兩年，中國開始以中央政府代發(fā)的形式批準(zhǔn)地方政府發(fā)債，然而這種做法也存在一些問題：一則規(guī)模有限，杯水車薪，解決不了多大問題；二則由中央政府代發(fā)，不僅風(fēng)險仍然集中于中央政府，而且無法借助于市場的力量進(jìn)行約束。如果以市場化方式公開發(fā)行地方債，則可以擁有地方人大、中央主管部門、信用評級機(jī)構(gòu)以及投資者等四重約束機(jī)制，還可以增加地方財政的透明度和完善基礎(chǔ)設(shè)施項目的效益評估體系。

三是對于金融體系而言，要強(qiáng)化政策性銀行，規(guī)范商業(yè)銀行。

在化解地方政府融資平臺風(fēng)險問題上，一方面要強(qiáng)化政策性銀行的功能，充分發(fā)揮國家開發(fā)銀行為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供中長期貸款的特殊作用；另一方面，要規(guī)范商業(yè)銀行的放貸行為，提高商業(yè)銀行的項目評估能力和風(fēng)險控制水平，使得商業(yè)銀行在發(fā)放貸款時，更多地根據(jù)項目的未來收益情況來做決策，而不是僅看有無地方政府擔(dān)?；蛲恋氐盅?。

總之，防范和化解地方政府投融資平臺風(fēng)險必須三管齊下，綜合治理，標(biāo)本兼治，如此才能保證其朝著正確的方向健康發(fā)展。

(作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部研究員)

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