17萬(wàn)億地方債何去何從？

2014年，在地方債風(fēng)險(xiǎn)困擾中國(guó)經(jīng)濟(jì)多年之后，中央政府希望通過(guò)給予地方政府一定的舉債融資權(quán)力及引進(jìn)社會(huì)資本參與公共建設(shè)（PPP模式），一舉解決過(guò)去十年中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)的嚴(yán)重失衡危機(jī)。

以43號(hào)文為標(biāo)志的頂層設(shè)計(jì)，看起來(lái)像一個(gè)騰籠換鳥、鳳凰涅磐的故事。接下來(lái)，17萬(wàn)億存量地方政府債務(wù)將面臨一系列清理、甄別和整頓，清理完家底，打掃干凈屋子后，地方政府才能獲得他們夢(mèng)寐以求的舉債權(quán)，雖然這種權(quán)力還在中央的嚴(yán)格管控之下。過(guò)去十年，蓬勃興起的上萬(wàn)家政府融資平臺(tái)恐怕要告別歷史了，在剝離政府融資職能后，要么被關(guān)閉、要么自謀出路，總之，政府這個(gè)干爹沒(méi)了。

我們關(guān)注的是17萬(wàn)億存量債務(wù)如何甄別分類，未來(lái)利用政府發(fā)債融資和PPP模式能否應(yīng)對(duì)存量債務(wù)到期兌付壓力？答案是不確定的。

從政策效果上看，財(cái)政部正在變成地方政府和銀行眼中的“第二發(fā)改委”。盡管賦予了地方政府舉債融資權(quán)，但地方政府發(fā)債額度審核權(quán)被收歸財(cái)政部了，這比掌管項(xiàng)目審批的發(fā)改委，權(quán)力有過(guò)之而無(wú)不及。盡管樓繼偉20年前就樹立了財(cái)政分權(quán)式改革的學(xué)術(shù)思路，但集權(quán)仍然是此次財(cái)稅改革的核心命題。中央政府通過(guò)授予地方政府舉債權(quán)和收繳以地方平臺(tái)為主的融資權(quán)，兩手并舉之下，地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)進(jìn)一步被限制。

由債務(wù)人（財(cái)政部門）負(fù)責(zé)地方債清理、甄別工作，一改過(guò)去由債權(quán)人（銀監(jiān)部門）主導(dǎo)的地方債務(wù)分類整理的做法，金融體系此次完全靠邊站。這也決定了這次債務(wù)清理必然難以得到一個(gè)理想的解決方案。銀行都在擔(dān)憂，在財(cái)政部門主導(dǎo)之下，借著清理債務(wù)的機(jī)會(huì)，地方政府有可能乘機(jī)賴帳，無(wú)論銀行、信托還是城投債投資者，地方債實(shí)質(zhì)性壞賬風(fēng)險(xiǎn)都在上升。2014年12月，先是常州14天寧債，后是烏魯木齊“14烏國(guó)投債”，地方政府變臉之快，著實(shí)讓城投債市場(chǎng)體驗(yàn)了一把黑色驚魂。不過(guò)，相信這僅僅是地方賴帳的一個(gè)預(yù)演，高潮或許將在不遠(yuǎn)的2015年到來(lái)。只要地方政府隨便認(rèn)定哪筆債務(wù)屬于“違規(guī)融資”，那么一切責(zé)任的板子就要打在銀行身上了。

在17萬(wàn)億（截至2013年6月底審計(jì)口徑）存量政府債務(wù)責(zé)任界定上，財(cái)政部的文件顯示政府只愿意為其中“地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)（約10.9萬(wàn)億）”承擔(dān)兜底責(zé)任。而剩余將近8萬(wàn)億地方政府或有債務(wù)和非政府債務(wù)，中央政府更多希望地方政府引入社會(huì)資本，通過(guò)PPP模式解決后續(xù)融資難題。

相比發(fā)行地方政府債融資，中央政府更希望地方政府通過(guò)推廣使用PPP模式來(lái)破解償債壓力和融資難題。PPP 模式被寄予厚望，但PPP也最易被地方政府異化為新的融資通道。政府比誰(shuí)都清楚，騰籠換鳥只是個(gè)游戲，地方債危機(jī)的核心問(wèn)題，誰(shuí)來(lái)為過(guò)去買單，誰(shuí)來(lái)未來(lái)掏錢! 僅僅依靠發(fā)行地方政府債無(wú)法應(yīng)對(duì)即將到期的龐大的存量債務(wù)兌付壓力、PPP模式也不足以滿足當(dāng)前龐大的基礎(chǔ)設(shè)施在建項(xiàng)目融資。

換句話說(shuō)，財(cái)政部將部分政府債務(wù)納入政府債務(wù)口徑和預(yù)算管理范圍，只是解決城投債的償債意愿問(wèn)題，但并不涉及政府償債能力問(wèn)題，也就是說(shuō)盡管逐步明確了債務(wù)如何分類、如何還的問(wèn)題，但拿什么還這一核心問(wèn)題并未觸及。“土地財(cái)政”這一地方債務(wù)膨脹的孿生兄弟，更未涉及。

可以想象，未來(lái)地方政府一定會(huì)搞出名目繁多、真假混雜的PPP來(lái)替代現(xiàn)有的1萬(wàn)家地方政府平臺(tái)公司，甚至將原有平臺(tái)當(dāng)中的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)悄然剝離，注入新的PPP平臺(tái)，搖身一變繼續(xù)到市場(chǎng)上融資（原有的平臺(tái)自動(dòng)作廢）。

博弈還在進(jìn)行。從中央政府的角度分析，政府不希望債務(wù)清理甄別口徑超出此前審計(jì)署認(rèn)定的口徑，然而，對(duì)于省級(jí)政府、特別是縣市級(jí)政府而言，上報(bào)的地方政府性債務(wù)，尤其是被認(rèn)定為地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)越多越好，這樣一來(lái)，將來(lái)存量債務(wù)將可以通過(guò)發(fā)行地方政府債券解決掉。沒(méi)有任何財(cái)稅自主權(quán)的縣市級(jí)政府的多報(bào)賬的沖動(dòng)更為直接。

現(xiàn)在問(wèn)題來(lái)了，中央對(duì)地方說(shuō)地方債實(shí)行不救助原則，省級(jí)對(duì)縣市級(jí)說(shuō)不救助不兜底，縣長(zhǎng)很憤怒。套用一句臺(tái)詞，當(dāng)年叫人家小甜甜,現(xiàn)在新人換舊人了,叫人家牛夫人，當(dāng)年收稅收權(quán)的時(shí)候，你們咋不吱聲！

銀政博弈則更為微妙。地方政府融資平臺(tái)即將剝離政府融資功能，銀行公司類貸款的借款主體和交易對(duì)手都發(fā)生了變化，由于地方政府處于絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位，債權(quán)債務(wù)調(diào)整的過(guò)程中，債權(quán)銀行的信貸資產(chǎn)能否平穩(wěn)轉(zhuǎn)移？

只是金融體系還沒(méi)充分意識(shí)到形勢(shì)的嚴(yán)峻，仍在抓住時(shí)間窗口進(jìn)行最后一把豪賭。2014年末，無(wú)論銀行還是信托，地方政府融資平臺(tái)的所有融資通道突然被全部打開(kāi)，金融體系抓緊窗口期瘋狂做高規(guī)模的各種景象，大概也超出了此前財(cái)政部政策設(shè)計(jì)者的預(yù)期。

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