證券法修訂草案要點出爐 注冊制路線明朗

程丹/制表翟超/制圖

證券時報記者程丹

證券法的修訂完善吸引著市場參與各方的目光。

昨日，證券法修訂草案提請全國人大常委會審議，投資者關注的股票發(fā)行注冊制、建立健全多層次資本市場體系、簡政放權，加強事中事后監(jiān)管等內容均在法律制度方面有所涉及。

業(yè)內人士指出，此次證券法的全面修訂著力滿足股票發(fā)行注冊制改革的立法需求，確保重大改革于法有據(jù)，從而更好地發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，確保新股發(fā)行的市場化改革，進一步完善資本市場的融資功能。

股票發(fā)行注冊制下交易所負責審核

修訂草案明確其核心原則為以信息披露為中心，由市場參與各方對發(fā)行人的資產質量、投資價值做出判斷。

法治是資本市場善治的根基，隨著我國證券市場的快速發(fā)展，改革創(chuàng)新的不斷深入，已實施9年的現(xiàn)行證券法已難以完全適應證券市場發(fā)展的新形勢，證券發(fā)行管制過多過嚴、發(fā)行方式單一、證券范圍過窄、市場約束機制不健全都阻礙了資本市場的健康發(fā)展，證券法的修訂迫在眉睫。

據(jù)了解，此次修訂草案共16章338條，其中新增122條、修改185條、刪除22條。“單從修訂數(shù)量就能看出本次證券法進行了全面的改動。”英大證券研究所所長李大霄認為，只有法治不斷完善，我國資本市場才能在新興加轉軌條件下取得長遠發(fā)展。

針對市場最為關注的股票發(fā)行注冊制改革，此次修訂草案明確其核心原則為以信息披露為中心，由市場參與各方對發(fā)行人的資產質量、投資價值做出判斷。在注冊程序方面，取消股票發(fā)行審核委員會制度，規(guī)定公開發(fā)行股票在交易所上市交易的，由交易所負責對注冊文件的齊備性、一致性、可理解性進行審核，交易所出具同意意見的，應當向證監(jiān)會報送注冊文件和審核意見，證監(jiān)會10日內沒有提出異議的，注冊生效。

同時，取消發(fā)行人財務狀況和持續(xù)盈利能力等盈利性要求，細化參與各方的責任，發(fā)行人和保薦人要保證注冊文件的真實、準確、完整。

武漢大學法學院副院長馮果認為，從2000年3月開始我國股票發(fā)行采用核準制，由證監(jiān)會對新股審核把關，行政干預過多且主觀色彩濃，市場主體難以做出穩(wěn)定、明確的預期，造成了市場主體與監(jiān)管機構的博弈，不利于規(guī)范市場，證券法修訂草案明確要實行注冊制，就是把市場的歸市場，政府的歸政府，股票發(fā)行數(shù)量與價格由市場各方博弈，證監(jiān)會集中精力做好事中事后監(jiān)管，防止在新股發(fā)行中出現(xiàn)的造假行為、利益輸送、財務粉飾等情況，維護市場秩序，保護投資者合法權益。

此前，證監(jiān)會主席肖鋼多次明確表示，證券法的修訂是注冊制實施的前提。“修訂草案明確了注冊程序和內容，這也就意味著注冊制的推出有了大致的時間表。”南方基金首席策略分析師楊德龍預測，注冊制最快將在今年年底實施，屆時市場新股供給充足，有利于擴大直接融資比重，資本市場服務實體經(jīng)濟的功能將充分發(fā)揮。

“除了證券法修訂外，注冊制要實施還需建立多項配套措施。”中央財經(jīng)大學金融學院教授賀強指出，從交易所借調的預審員回歸至交易所，所以在審核能力方面不會有太大的波動，主要是發(fā)行制度的改變、交易所的職責以及對欺詐發(fā)行公司的懲處都要有相應的配套落地措施。

此外，證券法修訂草案還規(guī)定向合格投資者發(fā)行、眾籌發(fā)行、小額發(fā)行、實施股權激勵計劃或員工持股計劃等實行公開發(fā)行豁免制度，并建立股票轉售限制制度，李大霄表示，這些舉措有助于解決資本市場長期存在的大股東套現(xiàn)、“大小非”解禁等難題，符合加強投資者保護的價值取向。

健全多層次資本市場構建多層次信披制度

建立多層次資本市場信息披露規(guī)則體系將規(guī)范上市公司信息披露，防止企業(yè)在信披方面的不及時、不準確、不規(guī)范。

眾所周知，現(xiàn)行證券法主要規(guī)范交易所市場，對其他層次市場缺乏明確規(guī)定。此次修訂草案對多層次資本市場增加了相應規(guī)定。

其中，將證券交易場所劃分為證券交易所、國務院批準的其他證券交易場所、證券監(jiān)管機構批準的證券交易場所，規(guī)定證券交易所、國務院批準的其他證券交易場所可以依法設立不同的市場層次，設立公開交易市場應當經(jīng)證券監(jiān)管機構批準，并構建多層次信息披露制度，針對公開發(fā)行的證券、公開發(fā)行豁免注冊或者核準的證券和非公開發(fā)行的證券，以及股票為公開交易公眾公司，明確構建多層次信息披露制度。

“信息披露是解決資本市場信息不對稱、規(guī)范市場主體行為、幫助投資者決策的基本制度安排。”楊德龍表示，當前，我國資本市場主要實施的是由現(xiàn)行證券法和上市公司信息披露管理辦法等法律規(guī)章、內容與格式準則等規(guī)范性文件、自律規(guī)則共同構成的信息披露制度體系，但隨著多層次資本市場建設的不斷推進，問題也逐漸凸顯。

比如，規(guī)則的整體架構和層次有待完善，不同層次規(guī)則之間內容交叉重復、未逐層細化；同一層次不同規(guī)則之間邏輯不盡一致；擬上市公司信息披露較為全面和具體，而上市后持續(xù)信息披露存在“短板”等。

楊德龍?zhí)岬?，建立多層次資本市場信息披露規(guī)則體系將規(guī)范上市公司信息披露，防止企業(yè)在信披方面的不及時、不準確、不規(guī)范，一旦企業(yè)的信息披露丟三落四、前后矛盾、語言晦澀，影響投資者作出理性決策，監(jiān)管部門就應該切實履行職責，采取監(jiān)管措施。

李大霄指出，在注冊制的改革背景下，監(jiān)管層對信息披露的規(guī)范越來越重視，在淡化財務指標門檻的同時，勢必會對企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、業(yè)務模式、核心競爭力、風險因素等非財務信息披露方面嚴加把關，對于信息審核的關注要點或以追求完整、全面、前后連貫地反映公司經(jīng)營面貌為標準。

加強投資者保護新增現(xiàn)金分紅制度

修訂草案還新增了現(xiàn)金分紅制度，明確在尊重公司自治的前提下，要求上市公司在章程中明確現(xiàn)金分紅的具體安排和決策程序。

保護投資者合法權益，是資本市場健康運行的內在要求，也是改革創(chuàng)新和促進監(jiān)管轉型的重要保障。值得一提的是，為增強投資者保護制度的針對性，證券法修訂草案專門設立了投資者保護專章，系統(tǒng)地規(guī)定了投資者保護相關制度。

其中，包括建立投資者適當性管理制度，楊德龍指出，近期市場變化，一些不規(guī)范的市場行為有所冒頭，從法律層面來規(guī)范投資者適當性管理制度，明確證券經(jīng)營機構對于普通投資者應負有的了解客戶、充分揭示風險、銷售匹配產品等三項義務，把適合的產品賣給適合的人，有助于市場的穩(wěn)定和健康發(fā)展。

同時，修訂草案還新增了現(xiàn)金分紅制度，明確在尊重公司自治的前提下，要求上市公司在章程中明確現(xiàn)金分紅的具體安排和決策程序，新增公開承諾履行制度，規(guī)定發(fā)行人、控股股東、實際控制人等主體作出公開承諾不履行的，證券監(jiān)管機構可以采取監(jiān)管措施，給投資者造成損失的，應當承擔賠償責任。

中國人民大學法學院教授劉俊海認為此舉是保護投資者利益的最直接表現(xiàn)。他指出，規(guī)定現(xiàn)金分紅制度可有效解決股東大會失靈的情況，強化對上市公司實際控制人、控股股東、關聯(lián)方等履行承諾行為的監(jiān)管，有助于構建誠信市場。

此外，證券法修訂草案還完善了股東派生訴訟和代表人訴訟制度，規(guī)定投資者保護機構可以擔任訴訟代表人。劉俊海表示，近幾年來，上市公司財務造假、大股東占用上市公司資源等問題時有出現(xiàn)，忽視損害了中小投資者的利益。有了代表人訴訟制度，投資者保護機構就可以為了投資者的利益而集合多個投資者提起訴訟，要求侵害投資者權益權的企業(yè)賠償損失。

“單打獨斗的民事訴訟必須創(chuàng)新。”劉俊海指出，投資者保護機構提出訴訟不是基于個人而是集體利益，應利用現(xiàn)有的制度資源在資本市場用好代表人訴訟制度。

推動證券行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展加強風險防控

為完善證券行業(yè)基礎金融功能，推動創(chuàng)新發(fā)展，修訂草案做了多處修改，此外，修訂草案還要求完善證券業(yè)務管理制度。

創(chuàng)新是保持證券行業(yè)活力的重要因素，為完善證券行業(yè)基礎金融功能，推動創(chuàng)新發(fā)展，證券法修訂草案做了多處修改，增加了證券經(jīng)營機構的組織形式，允許設立證券合伙企業(yè)經(jīng)營證券業(yè)務，并將證券投資咨詢機構、財務顧問機構納入證券經(jīng)營機構的范圍，馮果認為，擴大證券經(jīng)營機構范圍有助于行業(yè)規(guī)范，促進良性競爭，加快證券行業(yè)并購重組，降低資產管理成本。

“我國證券行業(yè)同質化嚴重，經(jīng)營業(yè)務單一，證券公司競爭多集中在經(jīng)紀、承銷業(yè)務方面。”馮果強調，這是導致我國券商“走不出去”的根本原因，證券法修訂草案鼓勵行業(yè)創(chuàng)新，有助于推進行業(yè)市場化進程，促使券商業(yè)務從股票、債券市場深入到資本市場，從場內市場擴展到場外市場，從標準化產品延伸到非標準化產品，從交易通道轉變?yōu)樽鍪猩?，行業(yè)中長期做大做強的可能性增加，對綜合性的證券經(jīng)營機構形成提出了要求，行業(yè)將加速分化。

此外，修訂草案還要求完善證券業(yè)務管理制度，規(guī)定證券承銷、保薦、經(jīng)紀和融資融券業(yè)務應當由證券公司、證券合伙企業(yè)經(jīng)營；其他證券業(yè)務可以由經(jīng)證券監(jiān)管機構批準的其他機構申請經(jīng)營，并加強風險防控，進一步優(yōu)化客戶交易結算資金存管制度、風險管理和內部控制的原則和要求，增加信息報送和披露義務的規(guī)定，并拓展監(jiān)管措施的適用情形。

楊德龍表示，修訂草案出發(fā)點是推進行業(yè)市場化進程，讓創(chuàng)新發(fā)展與合規(guī)風控雙輪驅動，發(fā)揮市場運行機制和風險管控機制，畢竟在證券行業(yè)的急速推進中，創(chuàng)新這步棋走出后，風控的考量如影隨形，加強對風控的監(jiān)管力度是創(chuàng)新順利推進的保障。

加強事中事后監(jiān)管 證券從業(yè)人員可炒股

修訂草案還調整取消若干限制性或禁止性規(guī)定，其中包括取消證券從業(yè)人員、監(jiān)管機構工作人員買賣股票的禁止性條款，相應建立證券買賣申報登記制度。

轉變政府職能、提升監(jiān)管效能是黨中央國務院的決策部署，在證券法修訂草案中這一改革思路出現(xiàn)在多處修訂內容中，主要是減少一批行政許可事項，取消部分限制性、禁止性規(guī)定，進一步強化監(jiān)管執(zhí)法和法律責任。

其中，包括取消七類行政許可，如要約收購義務豁免，境內企業(yè)境外發(fā)行上市，證券公司設立、收購或者撤銷分支機構，變更注冊資本，變更章程重要條款，在境外設立、收購或者參股證券經(jīng)營機構，董事、監(jiān)事任免資格等審批項目等。馮果認為，行政許可的取消對市場主體微觀活動的干預大幅減少，有助于釋放市場活力，更多市場主體有機會參與公平競爭，自主創(chuàng)新活力可以充分發(fā)揮。

同時，修訂草案還調整取消若干限制性或禁止性規(guī)定，取消證券從業(yè)人員、監(jiān)管機構工作人員買賣股票的禁止性條款，相應建立證券買賣申報登記制度，取消證券發(fā)行強制承銷制度，取消除首次公開發(fā)行股票外其他發(fā)行保薦要求等。

劉俊海認為，擬允許證券從業(yè)人員參與股票買賣符合國際慣例，堵不如疏，此前我國禁止從業(yè)人員炒股，看似隔離了風險，殊不知仍有部分從業(yè)人員通過各種手段操作股票，堵的效果并不理想，此次修訂草案取消這一規(guī)定，新增了申報登記制度，讓股票買賣在陽光下運行，接受市場監(jiān)督，確保了市場參與主體的權力公平。

“不過也應該建立對違規(guī)申報、不如實申報等行為的懲處力度。”劉俊海提到

此外，此次修訂草案還在完善短線交易、內幕交易、操縱市場等禁止交易行為作出規(guī)定，新增禁止跨市場操縱和利用未公開信息交易制度，加大對違法行為的處罰力度，探索建立行政和解制度，明確境內企業(yè)境外發(fā)行上市實行備案制或者報告制，對境外企業(yè)境內發(fā)行證券作出相應規(guī)定，完善跨境監(jiān)管合作機制。