北京城市發(fā)展與京津冀區(qū)域合作

吳唯佳

本報記者高原

實習(xí)記者張夢潔北京報道

“京津冀地區(qū)需要相互協(xié)調(diào)才能解決，我們結(jié)合十八大提出的五位一體和國家發(fā)展轉(zhuǎn)型的要求，提出了京津冀要加強(qiáng)省際的生態(tài)文化城際網(wǎng)絡(luò)，以天津為核心的沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)。”清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系主任、教授吳唯佳表示。

在他看來，這隱含著目前看京津冀地區(qū)最缺乏合作?？傮w來看，長效機(jī)制沒有建立，已不能滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實要求，迫切需要合作安排，需要進(jìn)行制度創(chuàng)新和改革。

區(qū)域合作頂層設(shè)計

區(qū)位需要拓展。北京每年有10-20個中央部門在快速增長，增加了城市交通、環(huán)境保護(hù)等問題，國家管理需要升級，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也需要進(jìn)一步提升。另外，北京布局本身存在一些歷史遺留問題，要通過技術(shù)新區(qū)和合理安排來解決，因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中也需要合作和競爭。

“對京津冀復(fù)雜性的區(qū)域來說，這些目前都提出了發(fā)展要求，在這過程中，怎么協(xié)調(diào)北京、天津、河北等區(qū)域的關(guān)系？重點是，現(xiàn)在需要三家協(xié)同發(fā)展。”吳唯佳說。

一方面，北京面臨著水資源、水環(huán)境的共建、共保、共享問題，國土資源部推動的土地開發(fā)控制來推進(jìn)劃定開發(fā)邊界等一系列措施，包括工程區(qū)；另外北京新機(jī)場已經(jīng)出現(xiàn)土地資源跨界合作的問題；北京也注意到城市的區(qū)位擴(kuò)展，城鄉(xiāng)建設(shè)用地提出管理新要求。

另一方面，北京和河北等臨近省市，已經(jīng)出現(xiàn)了邊界圍城，這需要資源環(huán)節(jié)的共享，因為城鎮(zhèn)化根本來說不是一個地區(qū)、一個城市的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和社會聯(lián)系，更多的在于跨區(qū)域聯(lián)系，另外，流動人口問題需要解決。

在區(qū)域合作上，需要怎樣的頂層設(shè)計？比如說土地利用規(guī)劃怎樣協(xié)調(diào)？怎樣實現(xiàn)區(qū)域共建共享的可能性？還有北京、天津、河北之間，到底能不能建立跨省的合作區(qū)？

北京有優(yōu)越的經(jīng)濟(jì)資源、管理資源、政策資源，但是缺土地資源，河北則相反，這兩者之間目前跨省的合作，有巨大的難點。考慮到首都功能的縮緊，需要像美國那樣，有一個首都構(gòu)造委員會，來統(tǒng)籌安排首都的建設(shè)和安全等一系列的問題。

特大城市發(fā)展認(rèn)識

“怎樣認(rèn)識首都發(fā)展規(guī)律，首都功能要疏解，到底中國的首都應(yīng)該如何建設(shè)、發(fā)展？20世紀(jì)以來首都的基調(diào)都是國家的象征，英國的一位學(xué)者認(rèn)為，首都不僅僅是國家中央機(jī)關(guān)的腹地，首都的類型多種多樣，造成多種多樣的主要原因，是與國家政體形成的歷史因素有關(guān)，所以要改首都的功能等就很難。”吳唯佳表示。

在他看來，特別是一些成熟的國家，地方城市和首都的關(guān)系非常多。比如韓國首爾，將近一半的韓國人口在首爾，要遷都唯一的辦法就是通過政治，所以韓國準(zhǔn)備把首爾的政治功能往外搬，中間有非常曲折的過程。東京很長時間要搬政府部門，經(jīng)濟(jì)部門卻搬不了。

從世界各國看，首都是影響國家發(fā)展的樞紐。首都是國家的管理、對外交往、科技文化等重要的構(gòu)成部門。從各大城市看，所有的特大城市（包括美國）都面臨一個問題，在向服務(wù)業(yè)發(fā)展的過程中，周邊地區(qū)的人口都在增長，現(xiàn)在特大城市都在向特大城市地區(qū)邁進(jìn)。

吳唯佳認(rèn)為，北京特大城市的發(fā)展主要原因有：一是，首都功能和首都經(jīng)濟(jì)的深化發(fā)展。在北京城市發(fā)展過程中，首都功能一直是北京發(fā)展的基本要求：二是，隨著中國綜合實力的顯著提升，國家官署管理和形象等一系列要求越來越高；三是，北京的地位和區(qū)位優(yōu)勢，也提升了這些優(yōu)勢。

首都功能在不斷的深化拓展，增加了國家的影響力。目前北京在十幾個城市的排名靠前。2013年，北京吸引全球500強(qiáng)企業(yè)48家，這些原因都跟央企首都功能相關(guān)。另外，奧運(yùn)會等都對北京的衛(wèi)生、教育、文化等服務(wù)領(lǐng)域和選址帶來影響。

受首都區(qū)位優(yōu)勢的影響，科研和軟件等成為了北京的龍頭產(chǎn)業(yè)，北京的第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)業(yè)占到了70%多的比重。由于高速技術(shù)的發(fā)展，北京的發(fā)展是越來越好，影響力越來越廣。

轉(zhuǎn)變發(fā)展方式

在吳唯佳看來，首都經(jīng)濟(jì)在發(fā)展，一般服務(wù)業(yè)也在發(fā)展。

從一般規(guī)律看，北京中心指的是城六區(qū)，五環(huán)以內(nèi)完成了去工業(yè)化進(jìn)程，那么工業(yè)是向北京的外圍地區(qū)擴(kuò)散，但規(guī)模還是比較大。中心城區(qū)的去工業(yè)化進(jìn)程也在向外蔓延。首都經(jīng)濟(jì)的深化發(fā)展，也帶動了就業(yè)增長的擴(kuò)大。很多參與北京建設(shè)的人，沒有享受北京的低票價。

另外，從人口增長看，北京在全國排名第二，增長的部分主要集中在邊緣地區(qū)，主要是增加的外來人口，其受教育的水平，相比北京的戶籍人口低很多，這也使得常駐外來人口的特色，基本上從事一般服務(wù)業(yè)。

首都經(jīng)濟(jì)在城六區(qū)里呈現(xiàn)一個多中心化分布的態(tài)勢，制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)在北京的外圍地區(qū)蔓延。

由于首都經(jīng)濟(jì)的要求，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施方面花了很多錢，因此形成了首都經(jīng)濟(jì)在高端服務(wù)業(yè)、總部經(jīng)濟(jì)的狀態(tài)，形成了高密度、高強(qiáng)度的格局。北京越來越高、越來越厚、越來越密了。

邊緣地區(qū)、城鄉(xiāng)接合部，人也在同步增長，造成中心城區(qū)向外蔓延的態(tài)勢。這些主要的部分是鄉(xiāng)村建設(shè)用地管理失控造成的。

從城市結(jié)構(gòu)看，城市的網(wǎng)絡(luò)模式蔓延，影響了城市的宜居，另外，中心城區(qū)的綜合承載力不斷增強(qiáng)，但是可持續(xù)發(fā)展能力持續(xù)下降，特別是面臨著水資源、能源，空氣環(huán)境等幾方面的挑戰(zhàn)。

“那么怎么辦？由于北京現(xiàn)在擁有巨大的城市規(guī)模和發(fā)展專業(yè)性，使得首都規(guī)模壓力會長期存在；另外，從國家城鎮(zhèn)化的趨勢看，京津冀的發(fā)展態(tài)勢會非常強(qiáng)勁，這樣使得北京的人口壓力很大，這也是一個很難逃脫的整體影響；另外，嚴(yán)酷的資源環(huán)境條件、土地利用和整治、水資源的危機(jī)，會長期制約北京的城市發(fā)展。”吳唯佳表示。

為此，首都機(jī)制還是要走向區(qū)域，不僅是京津冀統(tǒng)籌安排，北京區(qū)域范圍內(nèi)也需要統(tǒng)籌考慮，所以首都經(jīng)濟(jì)的區(qū)域拓展，是一個多層面綜合考慮和研究的課題。

他建議，要加快體制改革轉(zhuǎn)變的發(fā)展方式。國家項目安排，政策引導(dǎo)，然后轉(zhuǎn)化獲得融資制定的方式，可能是很難以繼續(xù)，需要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。要向在國家引導(dǎo)下，以市場為主導(dǎo)、關(guān)鍵作用的方向轉(zhuǎn)變。

另外，北京還需發(fā)散首善區(qū)的引領(lǐng)作用。因為北京在國內(nèi)影響很大，之所以做京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展，原因就是北京的發(fā)展會對全國的新型城鎮(zhèn)化造成巨大的影響，所以吳唯佳認(rèn)為，要發(fā)揮首善區(qū)的引領(lǐng)作用，來幫助中國復(fù)興的重任，來塑造首都的功能。

吳唯佳希望，調(diào)整北京的產(chǎn)業(yè)政策，把北京的產(chǎn)業(yè)分為一般產(chǎn)業(yè)和高端產(chǎn)業(yè)。北京在邊緣地區(qū)的蔓延過程中，農(nóng)民的瓦片經(jīng)濟(jì)，能夠支撐基本服務(wù)的需求，對就業(yè)的需求程度不高，所以，政策方面需要有相應(yīng)的調(diào)整措施。

另外，希望在空間上做一些統(tǒng)籌安排。對北京來說，要延續(xù)中國城市的特點，希望在布局上，沿著中軸線向南向北延伸，統(tǒng)籌布局首都的安排。“我們也希望開展地區(qū)設(shè)計，一方面發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善國家治理；另一方面，發(fā)展文化，發(fā)展一些歷史遺存中的項目建設(shè)，來凝聚國家的人心，來改善生態(tài)。”吳唯佳建議。（編輯林坤）