京津冀一體化：借鑒國外城市群為核心城市減負

周邊省市與北京協(xié)調發(fā)展、為首都減輕負擔，成為京津冀一體化發(fā)展的核心議題之一。其實，國外著名的以首都為核心的城市群如東京都市圈和首爾都市圈，在分散城市功能、為首都“減負”方面，都有許多成功的經驗值得借鑒。

日本通常所謂“首都圈”是指東京都、埼玉縣、千葉縣和神奈川縣這“一都三縣”，狹義上的東京則僅指中心城區(qū)的23個區(qū)，所謂“首都功能的分散”主要是指從這23個區(qū)向外分散。由于城市功能過去主要集中在中心區(qū)，東京也曾面臨交通擁堵常態(tài)化的問題，通勤過程甚至被稱為“通勤地獄”。

為此，東京先后建立了7個“副都心”，有效分散了城市的中心區(qū)功能。以著名的新宿副都心為例，這里自1965年開始建設，1991年東京都政府搬遷至此。為了將人口和產業(yè)進一步從東京中心區(qū)域分散到周圍的衛(wèi)星城市，日本還建設了位于東京都鄰縣的“橫濱21世紀未來港”、幕張、埼玉等三大“新都心”。這些新都心利用原來的工廠舊址或者填海造地搞開發(fā)，吸引了不少大企業(yè)總部入駐。值得一提的是，“埼玉新都心”分擔了東京的部分行政功能。經過十年建設，2000年2月，位于東京的辦公機構開始向這里搬遷。進駐這里的行政部門包括法務省、厚生勞動省、防衛(wèi)省等幾乎所有中央省廳的關東地區(qū)派駐機構。

除此之外，20世紀50年代至80年代，日本還在東京等城市圈的郊外大力建設新城。首都圈的多摩新城、港北新城、千葉新城等都是代表案例。日本還向地方轉移國立研究機構，其中最主要的措施是建設“筑波科學城”。

東京分散首都功能主要是在內部建設“七大副都心”，在外部建設“三大新都心”以及建設新城和筑波科學城等措施來實現的。而在韓國，也有類似的舉措。

二戰(zhàn)之后，韓國將城市經濟發(fā)展重心放在了首都首爾，使首都圈集中了全國半數的人口和七成的經濟力量，這不但相對制約了其他地區(qū)的發(fā)展，人口過度集中、能源緊張、環(huán)境污染、交通堵塞等問題也令首爾不堪重負。

為解決首都地區(qū)人口與產業(yè)過度集中的問題，同時帶動首都周邊區(qū)域的均衡發(fā)展，在1982年，韓國政府就頒布了《首都圈整備規(guī)劃法》，對首都圈地區(qū)進行合理規(guī)劃。該法規(guī)也對韓國首都圈的范圍作了界定，包括首爾特別市、仁川廣域市和京畿道地區(qū)。密度限制圈主要涉及首爾全市，通過強制性措施限制首爾市人口過密。對工廠、大學等人口集中誘發(fā)設施的新、擴建進行總量控制，對一定規(guī)模以上的大型建筑物征收擁塞費。位于首爾市南北的京畿道地區(qū)和仁川市被劃分為成長管理圈，作為緩沖區(qū)來緩解首爾市人口過密發(fā)展對該域的影響，接受首爾轉移出的人口和部分產業(yè)。自然保護區(qū)位于首爾市以東的京畿道地區(qū)，作為自然保護帶以限制過度的城市開發(fā)。主要用于保護首都圈居民的用水源—漢江流域水系的水質和周邊綠地。

2005年12月，韓國政府再度制定《第三次首都圈整備規(guī)劃(2006-2020)》。該規(guī)劃將首都圈分為三種類型區(qū)域：成長管理圈、密度限制圈和自然保護圈。韓國首爾大學環(huán)境研究生院的柴凝認為，該規(guī)劃把以首爾為中心的“單核”空間構造向“多核連接型”空間構造轉化，分攤了首爾過度集中政治、經濟、文化的多重職能，增強了圈域內的中心城市據點，從而提高了首都圈的整體競爭力。值得注意的是，在這一大背景下，韓國啟用世宗市為行政中心城市，分攤首爾作為首都的行政職能。