周其仁：允許農(nóng)地農(nóng)房入市，真的會天下大亂嗎

回頭梳理，我國的土地資源配置，自上世紀(jì)80年代后期始，開始與市場機(jī)制沾邊。是開放逼出來的改革，因為境外資本來大陸辦廠，不能劃撥一幅土地去應(yīng)付。于是，過時的法律被調(diào)整，1988年的憲法修正案定下了“土地的使用權(quán)可以依發(fā)轉(zhuǎn)讓”的新準(zhǔn)則，同年修訂的“土地管理法”也明確，“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。

但問題就發(fā)生在“依法轉(zhuǎn)讓”四個字上。原來，憲法修正案本身還不算“土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓”的合法依據(jù)。真要實現(xiàn)轉(zhuǎn)讓，還要“由國務(wù)院另行規(guī)定”的“具體辦法”。兩年后，城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓條例頒布，但集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，卻怎么也等不來一個辦法。廣東等省區(qū)人大通過了關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地方性法規(guī)，但好像也構(gòu)不成“依法流轉(zhuǎn)”之法。

1998年“土地管理法”再度修訂，干脆明令“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”（第63條）！僅留下一個“除外”，那就是“符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的”。此法條，合乎仍然生效的1988憲法修正案嗎？沒有違憲審查機(jī)制，這樣問，本身就不合時宜。

這就是說，土地配置機(jī)制在城鄉(xiāng)之間分了岔。城市的國有土地，終于有了合法轉(zhuǎn)讓的地位，可以運(yùn)用市場機(jī)制。農(nóng)村集體土地呢？始終得不到相同待遇。“同地不同權(quán)”凝固成型。似乎比改革前還糟糕，那時城鄉(xiāng)土地一律不得買賣、租賃和轉(zhuǎn)讓，僵硬歸僵硬，但城鄉(xiāng)權(quán)利還平等。改革動城不動鄉(xiāng)，農(nóng)村集體土地除了自用，不準(zhǔn)合法交易。要參與工業(yè)化、城市化，只剩華山一條道，那就是被征用。至此，政府獨(dú)家“一手征、一手賣”的土地制度正式登堂入室。

是令人回味的歷史分岔。其長遠(yuǎn)影響與后果，相信后人不會放過。我們這里要關(guān)注的，是支撐這么個明顯背離法治準(zhǔn)則――法律面前人人平等――的制度分岔，究竟有什么“理由”。本系列已經(jīng)辯過若干作者以為的謬論（見本系列專欄78-82），本文再辯一題：允許農(nóng)地農(nóng)房入市，難道真的會天下大亂嗎？

讀者當(dāng)然知道我持否定的觀點(diǎn)。道理呢，容我分兩個層面來述說。第一層面，城地城房入市多年，天下沒有大亂，為什么農(nóng)地農(nóng)房入市，天就會塌下來呢？是的，我國土地的市場化配置再城鄉(xiāng)之間分岔而行，等于做了一個對照實驗。城市土地也是地，城市房屋也是房，過去也被禁絕于市場之外，不過等到城地城房雙雙入市，天下大亂了嗎？

譬如說，我們就沒有看到過，城鎮(zhèn)居民有了連房帶地的合法轉(zhuǎn)讓權(quán)，就因貪戀錢財賣房賣地，然后自己淪落街頭，成為無家可歸分子。個別家庭遇到不期之災(zāi)，賣房的事可能有。不過即便出現(xiàn)那種情況，我們還是要稱贊土地房屋可以公開轉(zhuǎn)讓的市場制度，因為它提供了一條變現(xiàn)的途徑，可以幫業(yè)主應(yīng)急。鄉(xiāng)下人不是一樣嗎？有地有房，僅限占用之權(quán)，急需時不能變現(xiàn)，市價好時也不可以增值一把，比較一下城鄉(xiāng)居民家庭財產(chǎn)性收入的差別，把權(quán)衡利弊的權(quán)利交給老百姓，不是更好嗎？

城鎮(zhèn)的房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)，也沒有妨礙城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)。恰恰相反，正因為市場化配置土地，才發(fā)現(xiàn)了土地資本化的現(xiàn)實途徑，為城鎮(zhèn)和工業(yè)投資找到了過去無從想象的籌資來源。農(nóng)村難道就不要建設(shè)和投資嗎？“建設(shè)新農(nóng)村”就沒有“錢從哪里來”的實際問題嗎？農(nóng)村土地的區(qū)位差，一般不像城鎮(zhèn)土地那么值錢，但農(nóng)村（包括小集鎮(zhèn)）的土地一樣存在級差收益，一樣有資本化潛力，且農(nóng)村建設(shè)的投資額一般也比城鎮(zhèn)小，為什么不在同地同權(quán)的框架內(nèi)，由市場發(fā)現(xiàn)相對價格，再由相對價格引導(dǎo)城鄉(xiāng)配置投資資源？

再加一條，城鎮(zhèn)家庭從房地轉(zhuǎn)讓所獲的收益，可以幫助其家庭成員去異地、異城、甚至異國他鄉(xiāng)學(xué)習(xí)、創(chuàng)業(yè)、找尋新機(jī)會，農(nóng)村居民的房屋土地轉(zhuǎn)讓，也一樣可以幫助農(nóng)民進(jìn)城，租房子、付學(xué)費(fèi)、甚至購置物業(yè)，改變自己與下一代的命運(yùn)。說農(nóng)村房地不值錢，解決不了啥問題，但我的觀點(diǎn)，總比閑置在那里強(qiáng)，總比一點(diǎn)沒有強(qiáng)吧？

很重要的一點(diǎn)，是房地物業(yè)唯有可流轉(zhuǎn)，才能支持抵押，從而獲得金融服務(wù)。城鎮(zhèn)居民的房產(chǎn)可抵押，幫了城里人多少忙，論者究竟知道不知道？農(nóng)民有房有地的，就是被剝奪抵押的權(quán)能，鬧得不少地方的正規(guī)金融只好從農(nóng)村大面積撤出，這到底是幫了農(nóng)民，還是苦了農(nóng)民？

當(dāng)然我也同意，城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場至今還屬“初級階段”，尚未理順的地方多多，一個房價調(diào)控讓方方面面深受創(chuàng)傷，未免使人對土地房屋市場化心生戚戚。駕馭城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場尚力有不逮，再來一個農(nóng)村土地房屋市場，豈不更無招架的能力？不過看到病根，當(dāng)下我國房地產(chǎn)市場種種痼疾，最脫不得干系的，恐怕還是過強(qiáng)的政府壟斷和不當(dāng)?shù)男姓苤?。沿?ldquo;上帝歸上帝、凱撒歸凱撒”的路徑，深化改革，房地產(chǎn)市場終究可以慢慢上道。退一萬步說，把所有毛病都算上，即使一個半拉子的土地房屋市場，也比禁絕土地房屋流轉(zhuǎn)的制度要強(qiáng)！城鎮(zhèn)如此，鄉(xiāng)下也一樣。

小結(jié)一下，城鎮(zhèn)土地房屋入市，不過20來年時間，已積累了可觀察、可體驗的經(jīng)驗?；窘Y(jié)論，土地房屋既不神秘，也不特殊，完全可以放在“市場配置資源”的框架之內(nèi)?；A(chǔ)不牢靠，秩序不理想，調(diào)控不如意，繼續(xù)沿著讓市場化配置資源的路向走下去，總可以繼續(xù)改善。沒有誰會贊成城鎮(zhèn)土地房屋“出市”，重回計劃指令體制之巢穴。我的觀點(diǎn)是，既然城鎮(zhèn)向市場的分岔證明走對了路子，農(nóng)村這個一直被摁在非市場分岔里的土地房屋，也就完全有理由急起直追，爭取同地同權(quán)。

第二層面的道理，我以為更有力――在一些農(nóng)地農(nóng)房已經(jīng)入市的地方，也沒有天下大亂，更沒有天塌地陷。對農(nóng)地農(nóng)房入市，像古時那位杞國人一樣，憂天地崩墜，廢寢廢食，有必要嗎？

其實，農(nóng)地農(nóng)房入市，在我國早就不是罕見現(xiàn)象。讀者中總有光顧過“農(nóng)家樂”的朋友吧？何謂“農(nóng)家樂”？還不就是郊區(qū)老鄉(xiāng)開在農(nóng)房里的生意。上世紀(jì)80年代到成都出差，看到墻上涂有“點(diǎn)殺”廣告，不解其意，請教當(dāng)?shù)厝耍琶靼拙褪寝r(nóng)家養(yǎng)雞養(yǎng)鴨養(yǎng)鵝養(yǎng)魚，招呼城里人去消費(fèi)，“點(diǎn)哪樣、殺哪樣”，吃喝之余圍起一桌打麻將，是成都人的最愛。也有出租農(nóng)房給其他人經(jīng)營農(nóng)家樂的，當(dāng)然也不是“懸空寺”，連宅基地也一并租了去的。講到底，都是入市的農(nóng)地農(nóng)房，也是“非農(nóng)業(yè)用途”。真有什么問題嗎？活躍城鄉(xiāng)市場、繁榮內(nèi)需，鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽點(diǎn)稅和管理費(fèi)，皆大歡喜，無須大驚小怪。

外出農(nóng)民工，多半住在哪里？除了工棚，還不是城鄉(xiāng)接合部當(dāng)?shù)乩相l(xiāng)的家里。上世紀(jì)90年代我訪問過北京大紅門外“浙江村”，十?dāng)?shù)萬人的量級，那叫一個壯觀！記得一戶本地業(yè)主，農(nóng)宅里每間小房都住滿了打工的人，白天卷起鋪蓋裁縫衣服――出口俄羅斯的哩――晚上就在大桌面上挨排睡覺。無一不是租房關(guān)系，否則房東憑什么自己一家老小擠在小偏房里？這里的農(nóng)地農(nóng)房早已入市，沒什么可稀罕的。

從市場關(guān)系看，從租賃到買賣不過一步之遙。日租、月租、年租都是租，但簽個較長的租期，10年、20年、50年，還不就是在向“買賣”的方向走？城地入市也不過70年，房屋所有權(quán)雖永遠(yuǎn)歸買房的人，但土地到期，就只剩把“上蓋”拆走的權(quán)利。租賃、買賣、典當(dāng)、出讓、轉(zhuǎn)讓等等，用語不同，其實不過是交易合約的條款有別。共同的一點(diǎn)，都非業(yè)主自用，而是“入市”為他人所用。全中國看，農(nóng)地農(nóng)房已入市的，絕不在少數(shù)。高喊“打擊非法”的，打不利落大家可以追責(zé)，好不好?。?/p>

說回來，法律文本宣布不合法的行為，要大面積、成批量、長時間看得到，也要講運(yùn)氣。一個多月前我遇到一個機(jī)會，留到下周與各位分享。