北京城悖論：興也首都 困亦首都

21世紀經(jīng)濟報道 雖然只是一則真實性存疑、匿名消息源的網(wǎng)絡新聞稿，可并不妨礙保定被罩上“政治副中心”這頂帽子后，一夜之間房價、相關股票暴漲，并引發(fā)與北京通州之間的區(qū)域政治博弈。

2014年春天，“政治副中心”就這樣突兀的出現(xiàn)在中國人面前——盡管政府高層尚未表態(tài)、輿論還沒弄清“政治副中心”與“行政副中心”概念內(nèi)涵的差別。

而無論“政治副中心”是否真的會由討論話題變?yōu)槭聦?，其所折射的都是北京的城市問題。換言之，如果不是首都北京城市問題如此之多、妨礙其履行首都功能，是不至于有如此熱烈的關于“政治副中心”的討論的。

事實上，北京的問題，既有大城市迅速成長過程中難以避免的、一般性的“城市病”，亦與其城市治理能力有關，更與其作為首都的特殊角色有關。

北京城，依托首都優(yōu)勢而迅速繁榮；同樣也因為其是首都，而制約了其城市建設、治理能力的提升和解決問題的可用選項。正所謂，“興也首都，困亦首都”。

是為“北京城悖論”。

東亞式首都困境

城市人口和規(guī)模急劇膨脹、交通擁堵、污染嚴重、房價高企、資源承載力逼近極限……然后分散首都職能、甚至“遷都”的呼聲，此起彼伏。

今天發(fā)生在北京的這些故事，一如30年前的首爾、40年前的東京所曾發(fā)生的那般，似曾相識。

從建都來看，北京、首爾和京都均是仿照漢代和唐代的首都長安而建，因此三者同根。開啟現(xiàn)代化進程后，正如這些東亞國家沿著“雁陣模式”次第崛起，其首都也沿著同樣的軌道滑行。

近代以來，東京在這三個首都中率先開啟現(xiàn)代化進程，也是最先飽嘗“大城市病”困擾的——由于首都功能過度集中于城市中心區(qū)，上世紀五六十年代，東京曾因上班擁堵常態(tài)化等問題，被稱為“上班地獄”。

緊隨其后的是經(jīng)濟開始騰飛的首爾。朝鮮戰(zhàn)爭之后，為了擺脫戰(zhàn)爭導致的物資匱乏和經(jīng)濟荒廢困境，韓國政府在以首爾為中心的地區(qū)實施出口導向型發(fā)展策略。外向和加工產(chǎn)業(yè)為主的“量化成長”，造就了韓國經(jīng)濟在上世紀60-90年代的騰飛，一度被譽為“漢江奇跡”，給韓國國家和國民都帶來了財富，但這種產(chǎn)業(yè)政策也帶來了幾項未曾預料到的結果：

首先，農(nóng)村人口迅速向城市移動，引起嚴峻的城市住房問題；其次，因為絕大部分的國家機構和重要功能區(qū)域集中在首爾，90%以上的國有和民間企業(yè)把總部設在首爾，形成國家資源和財富集聚在首爾的狀態(tài)，為承載大量城市人口并提供商業(yè)和辦公空間，不得不迅速進行江南地區(qū)的大規(guī)模開發(fā)；再次，最嚴重的問題是由于人口和經(jīng)濟活動密集引起的環(huán)境污染，這一時期，首爾地區(qū)的空氣和水質受污染程度達到全球最惡劣狀況。

國家主義導向崛起路徑

造就東亞式首都困境的共同原因，既有同為東亞專制集權歷史的傳統(tǒng)政治和文化因素，也與其作為后發(fā)追趕型非原生資本主義國家崛起過程中政治強力推動發(fā)展的國家主義導向的發(fā)展模式有關。

不像美國、西歐那種原生型自由市場經(jīng)濟，日本、韓國的現(xiàn)代崛起歷程，走過了若干個強力政治推動階段，有相當長的時間，政治對國家經(jīng)濟的推動力非常強大。

日本在明治維新之后施行的軍國主義，以國家機器推動資本主義發(fā)展，從而把大量的資源和國家所能提供的支持，掌握在中央政府手里。如果要推動經(jīng)濟發(fā)展、形成大企業(yè)、促進資本主義整體社會生產(chǎn)力的提升，必須在一定程度上依托于政府的支持，因而才會形成政府支撐下的若干大財閥格局，由這些財閥控制日本大的經(jīng)濟導向和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。期間，雖然經(jīng)歷“二戰(zhàn)”、美國“托管”，但并沒有把這些財閥消滅掉。所以，戰(zhàn)后日本復興，還是財閥主導之下的資本主義體系的復興。

日本是這樣，韓國更是這樣。

由于韓國資源有限，在此情況下，要快速崛起，最有效、最節(jié)約、最高效的做法就是中央政府來配置資源，相應的也會形成財閥--類似于韓國的三星、現(xiàn)代等。

這些財閥在很大程度上掌握著政府的話語權——財閥和政府是共生關系，導致了資源配置的相對集權化和集中化，最明顯的受益者自然是政治中心——首都。而因為韓國國家不大，很容易集中在某個核心圈子里，所以，也就難免形成首爾“一城獨大”的局面。

東亞國家，自覺不自覺、或多或少都會采取類似的發(fā)展模式，相對而言效益最高——中國亦是如此。效益就是GDP的增值或增幅，而這種增幅實際上支撐了政府的有效工作。

中國的首都北京，同樣是東亞式首都困境和東亞國家導向主義發(fā)展路徑的經(jīng)典樣本。

權力經(jīng)濟的北京樣本

對于北京城市發(fā)展，改革開放之初，時任中央領導人胡耀邦即提出，北京城市定位不應再提“北方經(jīng)濟中心”，任何時候人口規(guī)模都不要超過1000萬人。但結果，北京不僅成為事實上的北方經(jīng)濟中心，而且人口一次次突破城市總體規(guī)劃控制目標，更遠遠突破1000萬人。

用北京市社科聯(lián)主席文魁的觀點來解釋，原因是，北京要服務中央，而中央又沒有“首都財政”，那么首都北京就必須發(fā)展經(jīng)濟。曾任北京市委書記的尉健行的一句話最直觀的證明了這一點：“首都不是經(jīng)濟中心，但一切工作都要以經(jīng)濟為中心。”

而北京要發(fā)展經(jīng)濟，最大的優(yōu)勢就是利用其作為首都的政治中心、文化中心、國際交往中心功能。這從今天北京經(jīng)濟的三個增長極是金融街、CBD和中關村即可看出——金融街離中南海非常近，CBD緊鄰使館區(qū)，中關村則是高教區(qū)。

因此，北京雖然不是經(jīng)濟中心、金融中心，但是依托首都角色和優(yōu)勢發(fā)展出強大的經(jīng)濟功能。而其背后的實質，則是權力對經(jīng)濟的影響——中央掌握著眾多資源分配的權力，各大部委都在北京，“跑部錢進”、向中央要政策，都需要到北京。因此，即便中央指示不讓北京做經(jīng)濟中心，但北京事實上仍然是經(jīng)濟決策、指揮中心。

如果從城市史的維度考察，可以更清楚地看到權力與北京城市興衰沉浮變遷相交織的互動過程。

在中國近代史上，北京城市地位呈持續(xù)下滑軌跡：先是北方第一大城市的位置被后起之秀天津搶走，繼而首都的位置也被南京取代，北京由此徹底淪落為一個普通的北方城市。

解放后，一切為之改觀。

這時，城市發(fā)展最大的力量在于中央政府的支持——計劃經(jīng)濟體制下，中央以最大的權力、最大的程度控制資源。這種支持首先體現(xiàn)在首都，然后體現(xiàn)在中央能夠顧及到的大城市，而有些城市被直接從中央的支持中完全排除、拋棄——比如廈門、?？谶@些以國防前線姿態(tài)出現(xiàn)的城市，得不到中央政府任何經(jīng)濟發(fā)展上的支持。

在這種情況下，北京獲得了強大的資源支持--改革開放之初，北京從解放前的一個消費型城市給改造為輕重工業(yè)門類齊全、僅次于共和國第一工業(yè)大省遼寧的生產(chǎn)型城市。但北京的這種發(fā)展，并不是要做到“多強”，而是要做到“多全”。也因此，有評價稱，“北京是一個怪胎——它一直在完備自己，而不是強大自己”。

之后，經(jīng)過改革，中央將一部分權力下放地方。因此，當時不只是中央政府，各省區(qū)也積累一些財富。這些財富在后來“珠三角”、“長三角”的發(fā)展當中，都起到一定的作用。最明顯的例子是?？诤椭楹?。海口在1980年代末90年代初經(jīng)歷了房地產(chǎn)發(fā)展非常輝煌的時期，支撐財富主要就來自西南、西北、東北這三個地區(qū)。?？谂菽茰绾?，財富流入北海；北海泡沫之后，也就把地方積累的財富消解了。

此外，這段時間也是一個城市發(fā)展力量交織作用的過程：除了中央政府統(tǒng)治之外，市場在壯大、市場影響力在擴大，市場獲得資源、資源的匹配以及這些資源帶來更多的財富增長——但這種增長分布不均，它一定會找到自認為市場發(fā)展空間大的地方，最后就落在離政治影響比較遠的地方。這個地方，第一，要有市場的資源；第二，有交通的資源；第三，有勞動力資源；第四，政治影響力最小。所以，最后就落在廣東，形成了“珠三角”城市群。

在此形勢下，北京得不到突出的發(fā)展：北京，政治影響力特別大，經(jīng)濟條件也不夠，交通、市場都不如“珠三角”、“長三角”。所以，北京不是財富尋找增長空間的“谷底”，而是“高地”，這種“高地”沒有財富之水流上去。

但這是市場決定“水”流不上去，如果上邊主動向下放，一樣有“水”。

當時，中國最大的一系列企業(yè)是國有企業(yè)、是中央政府支撐的企業(yè)，其是靠中央政府拿老百姓的稅收補貼去做經(jīng)營。這相當于抽了“地下水”之后，直接放給它。這個“水龍頭”在北京，中央政府來開“水龍頭”。所有企業(yè)，肯定要到“水龍頭”去搶這口“水”，就會集中在北京。

在國企之外，北京也在做一些產(chǎn)業(yè)發(fā)展，比如創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，雖然喝不到這口“水”，但北京有人才優(yōu)勢，中國最好的大學都在北京——而大學也是喝“水龍頭”的“水”。

事件導向型城市發(fā)展模式

作為首都，北京在享受其優(yōu)勢獲得經(jīng)濟、城市發(fā)展的同時，也在城市建設方面受制于政治中心的“大院特色”。一個個部委大院，使北京正常的城市建設難以順利展開。

北京站口往北的北京站街，本來規(guī)劃為連接城市南北的干道，但在向北延伸至東四附近遭遇北京軍區(qū)總醫(yī)院后，四車道被迫縮為兩車道，即使是校園，也不是北京市輕易能“動”的：北京在中關村本來規(guī)劃了一條“四環(huán)半”東西向城市主干道，但因需要穿過清華大學校園而始終未能修通。

因此，北京的城市問題，責任不全然在北京市。但北京市自身的城市建設和發(fā)展路徑--城市事件導向型發(fā)展模式，則使其城市治理能力難以提升，從而加劇了城市問題，使北京市城市發(fā)展與其最基本的角色要求——服務首都——之間的沖突，更行突出。

所謂城市事件導向型發(fā)展模式，是指北京習慣于依賴以操辦大型活動的政治動員，來推進城市建設和城市發(fā)展。

從亞運會到奧運會、從新中國成立60周年到即將舉辦的APEC大會，以及正在申請的2022年冬奧會，北京習慣于以這些大項目、大活動推進城市建設，而不是著眼于日常化、正?；某鞘薪ㄔO——奧運會開完之后，北京就趕緊找熱點，似乎沒有大項目、大活動，北京就不知道如何正常推進城市建設。

作為國際性大型活動，舉辦奧運會等國際活動，除了為國際社會做貢獻的意義，對城市而言，是全方位實現(xiàn)城市形象提升最有效的手段，可以帶動整個城市系統(tǒng)性地進化。但事件導向的城市發(fā)展模式的“副作用”之一是：事件之后，這些東西很多會荒掉——像奧運會的一些設施。而這部分設施，是把一部分本應用到常態(tài)城市建設的錢用到城市事件建設上——而事件性建設不存在遠期效益，只是為短期目標服務。

并且，事件導向的建設，不僅無法持續(xù)——為了保北京奧運空氣，停掉北京周邊500公里內(nèi)很多工廠數(shù)個月的生產(chǎn)，但奧運之后，就無法繼續(xù)停工；更代替不了一個城市正常的、日常的城市建設，甚至會影響北京正常、日常城市建設管理能力的形成和提升。

北京有意回避問題？

就城市發(fā)展而言，問題一定會出現(xiàn)，但幾乎所有問題都是可以預見到的，而解決問題最好的辦法是預見問題、在問題出現(xiàn)之前找到解決的辦法，提前處理。

北京在發(fā)展過程中：第一，發(fā)展很快——出問題最多的恰恰是發(fā)展快的城市。本來問題出現(xiàn)是有間隔的，北京的問題出現(xiàn)卻是無間隔——這就造成上一個問題還沒解決，下一個問題就出來，第三個問題可能已經(jīng)在醞釀當中了，所以似乎永遠來不及解決問題；第二，北京在發(fā)展過程中或多或少的回避問題?；蛘哒f在一定層面上即使發(fā)現(xiàn)了問題也沒有及時解決、也可能為了其他利益而放棄解決這個問題，造成了現(xiàn)在問題的累積。

以“天通苑”為例，當初規(guī)劃建設時，就預見到，一旦建起來就是一個幾十萬人口的大城市，居民工作在城里，這里只是一個“臥城”，會形成“鐘擺式”交通。但在沒有做好強大軌道交通的情況下，“天通苑”居然還是建了！

甚至于在整個1990年代，人口快速膨脹、幾個衛(wèi)星城先后上馬的北京，都沒修幾寸地鐵，也就難免為日后積累眾多問題埋下禍患。

所有的問題擴大化，都是因為解決問題的滯后——城市治理，最好是防弊，然后是及時治弊，最怕的是拖著不治弊。

比如，八達嶺高速有幾個路口永遠都處于擁堵狀態(tài)，完全可以修立交橋解決，但因為那塊地皮為國企首開所有，首開不許做立交，到現(xiàn)在都解決不了。而北京通往通州、昌平等郊區(qū)的快速干道，收費站一直是擁堵的罪魁禍首，但北京一直頂著輿論的壓力不撤。難以想象，北京連城區(qū)與郊區(qū)的一體化都解決不了，怎能奢談京津冀一體化？

概言之，在城市治理上，北京由于長期只簡單地著眼于服務中央而疏于日常、常規(guī)的城市建設和治理，甚至在控制人口規(guī)模的思維主導下回避提升公共服務水平，從而導致城市問題集中呈現(xiàn)，反過來影響其服務中央的成效。

疏解悖論：權力型經(jīng)濟輻射乏力

先行遭遇東亞式首都困境的東京、首爾，采取了不同的應對措施：日本在東京內(nèi)部分散布局城市副中心，以疏解功能；韓國則選擇在首爾以南約120公里的世宗，新建“行政副中心”。成效至今爭論不一。

北京的城市問題暴露已久，多中心發(fā)展、疏散城市功能的呼吁，也浪潮般屢起屢浮，等到問題積重難返、最終由國家最高領導人出面來推動解決的時候，卻又面臨悖論：北京權力型經(jīng)濟的本質，決定了其難以疏散和輻射周邊——這也是京津冀地區(qū)區(qū)域協(xié)作不強、城市群發(fā)育程度遠不及“珠三角”、“長三角”的重要原因之一。

“珠三角”城市群的形成，源于對接香港“三來一補”外貿(mào)加工產(chǎn)業(yè)的轉移，實際上是為了對接當時全球化發(fā)展態(tài)勢下產(chǎn)業(yè)逐步向成本“洼地”轉移的趨勢。在此過程中，產(chǎn)業(yè)轉移目的地，先是深圳、繼之東莞，然后是廣州，最終形成了“珠三角”這樣一個以產(chǎn)業(yè)帶動、以經(jīng)濟驅動的城市群。

“長三角”城市群的經(jīng)濟根源，在于民國時期中國現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的沉淀因子。中國現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展最輝煌的時期，除了解放后的50年代和改革開放后，上世紀二三十年代也是工業(yè)發(fā)展比較輝煌、尤其是民族工業(yè)發(fā)展最快的一段時間。這10年，大量的產(chǎn)業(yè)集中在長江流域——所以會出現(xiàn)抗戰(zhàn)之后大量的企業(yè)內(nèi)遷川渝的狀況，給江南地區(qū)、尤其是上海，留下了大量的工業(yè)基礎和成熟勞動力。這個階段對人的認知變化，影響最大，從而為改革開放后上海產(chǎn)業(yè)和技術向周邊輻射、江浙鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的如火如荼，創(chuàng)造了條件。

反觀京津冀地區(qū)，情況完全不同。

北京解放后，在國家支持下形成了很多大企業(yè)，但主要是為了配套配齊；而在上世紀六七十年代，北京設立的一堆莫名其妙的企業(yè)——如街道企業(yè)、家屬企業(yè)等，純粹是一種補償，主要是以很低的工資解決北京大量的人口就業(yè)問題，雖多如牛毛、占用了很多土地，但規(guī)模小、實力弱，無法與外地企業(yè)競爭，只面向本地很小的市場，生存困難。因此，改革開放后，北京“退二（產(chǎn)）進三（產(chǎn)）”，并非是很多企業(yè)退出二環(huán)到三環(huán)以外，或是原封不動的搬出去、輻射周邊地區(qū)；而是變成新的產(chǎn)業(yè)，或者徹底消失。

是故，改革開放初，京津冀地區(qū)不僅未能出現(xiàn)“長三角”那種上海產(chǎn)業(yè)、技術向周邊擴散輻射、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟迅速崛起的情形；相反，北京自身三環(huán)外都是農(nóng)田_并沒有城內(nèi)企業(yè)對其擴散、輻射，更不用說向周邊其他省市擴散產(chǎn)業(yè)。

至于天津，雖然是近代北方對外開放前沿和經(jīng)濟中心，但其本質是商埠而非工業(yè)城市：第一，天津是北洋軍閥的根據(jù)地，北洋軍閥戰(zhàn)敗后把攫取的財富都放在天津；第二，天津處在當時中國最大的兩個工業(yè)區(qū)--中國經(jīng)濟中心江南和偽滿洲國經(jīng)濟中心遼沈區(qū)域——的中間位置，既有鐵路又有港口，并且經(jīng)山海關入關的鐵路和通往江南的津浦鐵路交匯點在天津，而不是北京。因此，商埠天津更主要的角色是貿(mào)易——直到今天，天津最強烈的目標也是發(fā)展證券市場、期貨市場——而不是工業(yè)產(chǎn)業(yè)。

在這種情況下，京津冀地區(qū)的城市群培育與發(fā)展，只能寄希望于北京的功能疏解、產(chǎn)業(yè)外遷和輻射。但從企業(yè)方面看：第一，“水龍頭”還在北京，可以接到上邊的“水”、且“水”也并沒有減少；第二，一系列較強的基礎設施——這種情況下，沒有企業(yè)會自愿離開北京。從政府方面來看，所有的政治、經(jīng)濟、文化等活動，都必須圍繞政府，政府也牢牢抓住企業(yè)不松手。因此，北京的企業(yè)不僅難以輻射外遷，而是越來越集中，似乎形成了一個悖論。

隨著此輪高層推動京津冀協(xié)同發(fā)展，建設“行政副中心”以疏解“首都非核心功能”的呼聲再起，疑問也隨之產(chǎn)生：既有權力運行規(guī)則之下，有多少機構愿意遠離權力中樞？在權力和官僚機構自我膨脹的天性得不到有效抑制的情況下，即便建設了“行政副中心”，會否又膨脹成另一個北京？

（感謝清華同衡規(guī)劃設計院副院長、總規(guī)劃師袁牧為本文提供的幫助）（編輯劉玉海）