周其仁：土地財(cái)政損失最大的不是農(nóng)民 是城市自己

鳳凰財(cái)經(jīng)訊 4月19日消息，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授周其仁在2014中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇開幕式上表示，為什么我們要改這個征地土地財(cái)政，土地財(cái)政損失最大的不是農(nóng)民，損害最大的是城市自己。你很容易來的東西不會好好用的，啪一塊地拿來，然后你去研究這塊地它用好了嗎，用到最優(yōu)了嗎？沒有，來得容易，去得容易。

周其仁表示，市場體制對健康的城市化很重要。市場體制就是大家來分享信息，現(xiàn)在城市規(guī)劃跟過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下的城市規(guī)劃有什么不同，第一做規(guī)劃絕不是光自上而下，絕不光是頭頭意志的圖上畫畫，這是錯誤的規(guī)劃。規(guī)劃就是一個平臺，就是個信息交流的平臺。現(xiàn)在好的城市規(guī)劃館都要公示，要聽社會各界意見。還有政府主導(dǎo)做了規(guī)劃，其實(shí)天下沒有城市完全按規(guī)劃建成的，沒有的，一定調(diào)的。

“那個調(diào)的力量和調(diào)的權(quán)力要給社會，開發(fā)商可以建議說這里這么搞，那里那么搞。很多人說開發(fā)商不就賺錢嗎，是賺錢，它要賺錢就要研究客戶，就要研究需求。我們走到市場經(jīng)濟(jì)今天一聽賺錢就認(rèn)為很鄙視，這個錯的。賺錢這個動機(jī)背后有信息，動機(jī)講起來是不夠偉大，它反映買的人要什么，這個東西賣給人家的，如果不反映這個信息，這個信息不納入到城市建設(shè)的體系當(dāng)中來就不行。”

周其仁批評目前政府規(guī)劃往往沒有任何討論、商量，沒有來自于開發(fā)商、投資者、金融機(jī)構(gòu)、居民、設(shè)計(jì)專家的意見。他指出好的規(guī)劃是所有相關(guān)各方參與意見，交換意見，矛盾沖突平衡，找到平衡點(diǎn)的過程。這樣的規(guī)劃才有生命力。“現(xiàn)在一些人試圖把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的辦法來理解規(guī)劃，這個一定也會碰頭。為什么？你處理不了那個信息。你看我征塊地到銀行一押，套了錢就干，是很痛快，很多信息你就丟了?，F(xiàn)在如果你是發(fā)債，中介機(jī)構(gòu)要評估你，哪個城市發(fā)的債發(fā)得出去，投資者最后也要算，他也要算很多東西，他要決定這個錢是掏給你這里，還是掏給你那里，這種多層次篩選信息、尋求利益平衡，總體來說就是市場體制，法制下的市場體制。”

周其仁解釋說，“城市化不可能沒有政府，我從來不認(rèn)為哪個市場里是沒政府的。”政府不是在市場之外的一個主體，它在市場里面。無非是跟市場其它主體不同，它有權(quán)威性，它手里有合法強(qiáng)制力，因?yàn)槿魏斡行У纳鐣M織包括市場活動這個力沒有是不行的，完全靠自覺、自愿，最后玩不下去的。

但是這個擁有權(quán)威、合法強(qiáng)制力的組織，它在市場里活動，它做的所有決定也要尊重市場的規(guī)律，政府雇人就可以脫離市價(jià)，脫離市價(jià)你能招到優(yōu)秀的人嗎，反過來你出價(jià)最高，就把市場最優(yōu)秀的人招到你那里去了。政府雇人的價(jià)和市場價(jià)之間要有個咬合度，所以越是大權(quán)在握的政府市長，越要高度注意研究市場、尊重市場規(guī)律。

以下為周其仁演講實(shí)錄：

周其仁：謝謝。在這里說一下自己的想法。

先從比較有把握的問題說起，所謂比較有把握就是中國的城鎮(zhèn)化還有很大的潛力。大家看幾個數(shù)，2013年我們整個GDP全球第二大，農(nóng)業(yè)部分是多少？是10.1%。2013年農(nóng)村戶口占總?cè)丝诘谋壤嵌嗌伲?5%。所以很簡單，如果65%的人只生產(chǎn)，只分享，只享用10%的總產(chǎn)出，那這個國家經(jīng)濟(jì)是不能想象的。幸虧實(shí)際情況不是這樣的，我們有很多農(nóng)村的戶口從事的是非農(nóng)業(yè)的活動。其中有一批農(nóng)村戶口已經(jīng)移到城市去居住、生活、生產(chǎn)，獲得收入。這部分人多大呢？是占總?cè)丝诘?7%，應(yīng)該在2.1～2.3億人口之間，去掉這么多人，農(nóng)村戶口還常住在農(nóng)村的有多少？總?cè)丝诘?8%。48%分享10%的收入，這也是一個非常失衡的。所幸我們很多住在農(nóng)村的人從事的是非農(nóng)業(yè)活動，我們現(xiàn)在有一種新的通勤人口，他是住在農(nóng)村，但是在城鎮(zhèn)工作。上海郊區(qū)很有意思，有些在上海郊區(qū)居住的人，是在蘇州、昆山上班的，在上海城區(qū)上班的，來回。所以你統(tǒng)計(jì)常住人口他是農(nóng)村的，但他的職業(yè)是城市。這部分現(xiàn)在沒有很精確的統(tǒng)計(jì)，你估計(jì)占總?cè)丝诘?5%，或者20%。等于還有28%的總?cè)丝谠诜窒?0%的農(nóng)業(yè)收入，這也是今天整體來講城鄉(xiāng)收入大的根源。換句話說還有很多的人口跟生產(chǎn)貢獻(xiàn)占的比例較低的生產(chǎn)部門連在一起。

城鄉(xiāng)分開算，城市人口、農(nóng)村人口每人平均的年收入用這個指標(biāo)來看，我們還是要差3倍多。從前幾年的大概3.3倍，這兩年經(jīng)過很多努力，收斂到3.1倍。也許2014年再往后會好一點(diǎn)，可是這個3倍差，是很大的動力，因?yàn)槟慊氐狡胀ɡ习傩湛?，人往高處走是一個不可抗拒的規(guī)律，他發(fā)現(xiàn)有了機(jī)會總要想辦法動。這是我們討論所有問題的微觀的微觀基礎(chǔ)。每個家庭會不對這個東西做反應(yīng)呢？當(dāng)然受歷史條件限制，有的人知道也不能做反應(yīng)。但是人口不斷在更新，受教育的人在增加，80后、90后，以后還有00后，他們要對這個機(jī)會做反應(yīng)。這個反應(yīng)一定不是倒過來流的，不是從收入高的地方往收入低的地方走，一定是往高處走，大趨勢。所以從這條看，我們的城鎮(zhèn)化方興未艾，這個判斷大概有把握。

你再看未來我們農(nóng)業(yè)占整個GDP的比例，如果不出差錯，這個比例還會收縮。這不是說農(nóng)業(yè)不重要，農(nóng)業(yè)非常重要，但是它有一個恩格爾定理在這里管著，就是收入提高了以后，你用于吃，用于跟農(nóng)業(yè)有關(guān)的比重就是在下降。當(dāng)然中國未來這個農(nóng)業(yè)比例下降到什么程度，我們現(xiàn)在不好推算。你可以看看發(fā)達(dá)國家，比如說英國是人均1.5畝土地的國家，就是資源稟賦從耕地來說跟中國差不多，你看英國的GDP當(dāng)中農(nóng)業(yè)占多少？0.5%，我們今天全國是10，我們國家你看上海，上海的GDP當(dāng)中農(nóng)業(yè)是0.5%，那如果這個趨勢會發(fā)生，會從10變成9、8、7，那我們這個農(nóng)村的居住形態(tài)如果不改變，不讓更多的人往收益較高的地方走，第一做不到，微觀的微觀基礎(chǔ)在這里擺著，他一定要移動的，第二對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展是個損失，因?yàn)椴煌漠a(chǎn)業(yè)活動有不同的最適宜的空間居住模式，你看農(nóng)村為什么非常散的??？土地、光合作用、莊稼，你拉一頭牛能走多遠(yuǎn)，你只能靠近這個土地住，每個土地都要長葉子，才能有產(chǎn)出。所以你看我們農(nóng)村最下邊的結(jié)構(gòu)叫自然村，它好像自然形成的。它其實(shí)是農(nóng)業(yè)社會的自然形成的居住模式。工業(yè)一起來情況不同，工業(yè)要那么分散的住嗎？工業(yè)開始依賴于動力，所以你還必須看河流，看能源。你等到長距離傳輸、電力一發(fā)明以后，它的空間可以非常的集聚和集中，運(yùn)輸成本一下降，你看大型的鐵路，大型的水運(yùn)，它讓距離，合理的空間模式可以在空間上聚集起來。所以農(nóng)業(yè)的收入比例在下降，一定會伴隨空間資源的重新分配。從非常分散的自然的貼近土地的居住模式變成所謂剛才講到城市化。這一點(diǎn)我相信大家沒有很大的分歧，中國在這個變量上還有很大的潛力，支持中國內(nèi)需最大的動力是提高城鎮(zhèn)化的比例。未來相信在這個問題上沒有太大的分歧，因?yàn)榇蠹叶急容^有把握看到這個趨勢。

那么什么事情是沒有把握的？規(guī)劃已經(jīng)出來了，2020年我們現(xiàn)在從戶籍來看，65對35，2020年要把這個數(shù)字增加1億多，就是城市戶籍人口，這已經(jīng)列了。我們?nèi)绻５囊悦磕?億的城市化率的遞增，還會有多少人口轉(zhuǎn)向城市人口，全國來講都容易講。什么沒把握呢？農(nóng)村出來的人到哪個城市去，不能抽象的講城市化，城市化有位置的，這個問題現(xiàn)在非常分歧。第一所有城市認(rèn)為都會到我這兒來，所以為什么一些城市都在大干。這里面含著一個假定，比如說我夠級別，他就會來，我是縣級變縣級市，地級變成地級市，省會城市最好將來變成直轄市，為什么現(xiàn)在直轄市都是東部，都是北邊，為什么廣州不是，成都不是。但是經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，人口的走向跟行政級別不完全有關(guān)系，同樣級別的城市有的地方非常招人，有的地方你就是使出渾身解數(shù)，還是空空如也。第五次人口普查到第六次人口普查數(shù)字出來了，這是我們質(zhì)量蠻好的數(shù)據(jù)，2000年做了一次，2010年做了一次，十年的變動，你把全國六百個城市排一張表去看，有負(fù)增長的，有零增長的，有高速增長的，上海為例，上海在五普到六普期間人口增加了將近38%，靠近上海的城市增長40，蘇州、昆山大概是40的量級。但是再走一點(diǎn)，你發(fā)現(xiàn)增長人口就下去了，鎮(zhèn)江十年人口增長7%，年平均增長0.7，中心城區(qū)人口是減的。還有零增長的，還有負(fù)增長的，李鐵這里的小城鎮(zhèn)中心有個小組最近在開封做研究，我來了他們講，開封的人口就是零增長。這個事情麻煩大了，我們現(xiàn)在一個行政為主導(dǎo)的每一級都在發(fā)動，我們相信一條不成文的道理，就是我只要上基礎(chǔ)設(shè)施，我只要搞公共服務(wù)，人就會來聚。這個定理現(xiàn)在看來要檢驗(yàn)，早期對的，因?yàn)樵谀銟O度缺少基礎(chǔ)設(shè)施的時(shí)候，哪里建哪里人就會滿。早年基礎(chǔ)設(shè)施怎么修，修一條路堵一條。大概到90年代末，就是上一次通縮以后，朱镕基在的時(shí)候那一波刺激經(jīng)濟(jì)，鐵路、港口、碼頭、電站，基礎(chǔ)設(shè)施帶動的振興內(nèi)需那一波以后，情況已經(jīng)在開始變化了。很多地方為什么現(xiàn)在很多擔(dān)心金融危機(jī)，擔(dān)心債務(wù)會違約，確實(shí)有很多錢投下去，他不一定在可見的年份內(nèi)會產(chǎn)生回報(bào)。你看人口流動的這個走勢，已經(jīng)有很多分析，你再看投資的走勢，不是說你叫個城市行政上夠個級，他就一定來投。投資要算邊際回報(bào)，你把各個城市的投資的回報(bào)率算算，差別很大的。我們怎么可以忽略這個東西呢？你忽略它，經(jīng)濟(jì)規(guī)律要作用于你。

房地產(chǎn)投資我看到一個行內(nèi)的估計(jì)，600多個城市整個房地產(chǎn)投資多少，一半集中在不到50個城市。你看全球也有這個特征，全球房地產(chǎn)投資一半集中到30個城市。全世界多少個城市，這個事情要認(rèn)同，不是農(nóng)業(yè)文明，不是每塊地都能變成中心城市的。現(xiàn)在我看很多城市不認(rèn)同這個，我就要把我這個地方建成世界中心。我就投，我就high?，F(xiàn)在就是這個矛盾沖突。他人流動不聽這個，浙江義烏縣級市你看涌去多少人，像我們這樣的人就看價(jià)格，衣物市場邊上商品商鋪那個價(jià)格，80萬一平米，什么道理？天下商人就往那兒去，你去研究憑什么，它不就有個鐵道線嗎，不就是有一片市場嗎，我也是個縣啊，我也蓋一片市場，我也在鐵路線邊上，現(xiàn)在看來人往哪里聚學(xué)問是非常大的。水無定勢，流動的人口像水一樣，有很多今天來，你還別著急慌忙都蓋成社會保障房都把他留下，他還不一定都留下，他還會走。哪些走，哪些流，最后聚到哪里，城市最后的星羅棋布怎么分布，我的看法我們對此所知甚少。

現(xiàn)在回答的問題所知甚少，很多東西不知道這種問題怎么解決？這種問題用中央計(jì)劃體制去解決是一定要輸?shù)煤軕K的。中央計(jì)劃體制不是完全沒有優(yōu)勢的體制，目標(biāo)很明確，很單一。中央計(jì)劃體制是管用的，要不二次大戰(zhàn)蘇聯(lián)的成就哪來的，蘇聯(lián)打法西斯計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在后面起了作用的，一天上前線火炮多少，坦克多少是靠指揮系統(tǒng)源源不斷供上去的，最后才打回去的。但是對于目標(biāo)非常多，有的時(shí)候目標(biāo)不清楚，你用什么體制去對付就要認(rèn)真做選擇。

城市發(fā)展政府當(dāng)然在這里頭起很重要的作用，但是你這個政府要不要尊重市場規(guī)律?，F(xiàn)在很多城市領(lǐng)導(dǎo)人因?yàn)樗麄円蔡?，對市場活動，沒有多少心思認(rèn)真去做觀察。對于各種價(jià)，勞動力的價(jià)，人的價(jià)，房的價(jià)，地的價(jià)，到底怎么在分布，怎么在變動，其實(shí)這都是信號。然后加上我們的轉(zhuǎn)型，市場改革還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不到位，所以就形成很多錯配，不是出發(fā)點(diǎn)不好，出發(fā)點(diǎn)在我看來都挺好的，誰不想把自己城市建設(shè)好？憑什么就是你一個大上海??？為什么我成都就不行啊，為什么我西安就不行？人之常情，這也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展一個很重要的動力。但是有個客觀規(guī)律，我們現(xiàn)在對城市文明的很多客觀規(guī)律所知甚少，你看CLOS Joan先生剛才講的那些數(shù)不知道大家注意聽了沒有，一平方公里多少個路口，他的PPT里面寫了這樣一個指標(biāo)，他寫的是比較好的城市布局，一平方公里要有80個路口，其實(shí)他當(dāng)過市長。在巴塞羅那我查過數(shù)，巴塞羅那是歐洲非常適于生活的城市典范，它的密不是靠這個摩天樓，它是靠那個建筑底下的布局好。巴塞羅那一平方公里103個路口，我們浦東多少呢？農(nóng)村區(qū)不算，17個。北京的城區(qū)北部地區(qū)14個，差一個數(shù)量級。所以我們現(xiàn)在很多城市化修的都是馬路，那是走馬的，不是街道，不是street，是讓步行的人可以很方便的在城市生活的，你再把人收入提高，時(shí)間成本上升，把這個變量放進(jìn)去，那個城市怎么生活？我們都是檢閱的，首長一來，車一開，哇，這個過癮?；钤诶锩娴乃{(lán)領(lǐng)、白領(lǐng)、金領(lǐng)，他怎么生活？半天穿不過去，半天沒有路口。

我1月份在哥倫比亞訪問，紐約來回走。很不巧它零下20度，我走了很多紐約的街，紐約的街一個路口一分鐘步行時(shí)間，大道和大道之間兩分鐘，遠(yuǎn)的三分鐘?？墒蔷筒焕斫?，為什么搞那么密，搞那么密得多少基礎(chǔ)設(shè)施，拿什么錢來修，后來才懂這個格子化城市布局，土地賣的是最貴的。為什么賣得貴？你想我們走多遠(yuǎn)都沒有街的這種地塊，中間的地怎么會值錢，它不便利。紐約當(dāng)年是市場化程度最高的一個城市發(fā)展模型，所以它就是小的。帶來的問題就是剛才CLOS Joan先生也講到公共空間不夠，城市不夠大氣，全是街道做生意，這是很好。但是你城市還得靠市民，還有市民精神，你看它發(fā)展，等到58屆、59屆，加上巴黎改造的經(jīng)驗(yàn)?zāi)莻€風(fēng)吹過來，來一個800多英畝的中央公園，市中心，留800多英畝的中央公園。所以城市這個空間怎么布，第一人怎么來，現(xiàn)在看來有一個結(jié)論大概可以得出，就是你城市要治理得非常好，才能長久讓人來。不是短期打兩天工又回去了，他長久在那里生活，你要讓他適宜生活，適宜生活不完全是我們從上到下說種一些樹，有些綠色，這些概念都對，不夠。因?yàn)楹芏喾浅＜?xì)致的東西，我們現(xiàn)在所知甚少，怎么辦？當(dāng)然又是大學(xué)的任務(wù)，大學(xué)的教育要把城市學(xué)、城市管理、城市放進(jìn)去，但是你總來不及。所以我重點(diǎn)講講為什么市場體制對健康的城市化很重要。

市場體制就是大家來分享信息，你看我們現(xiàn)在城市規(guī)劃跟過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下的城市規(guī)劃有什么不同，第一做規(guī)劃絕不是光自上而下，絕不光是頭頭意志的圖上畫畫，這是錯誤的規(guī)劃。規(guī)劃就是一個平臺，就是個信息交流的平臺，要參與的。你看現(xiàn)在好的城市它規(guī)劃館都要公示，要聽社會各界意見。還有你政府主導(dǎo)做了規(guī)劃，其實(shí)天下沒有城市完全按規(guī)劃建成的，沒有的，一定調(diào)的。那個調(diào)的力量和調(diào)的權(quán)力要給社會，開發(fā)商可以建議說這里這么搞，那里那么搞。很多人說開發(fā)商不就賺錢嗎，是，賺錢，它要賺錢就要研究客戶，就要研究需求。我們走到市場經(jīng)濟(jì)今天一聽賺錢就認(rèn)為很鄙視，這個錯的。賺錢這個動機(jī)背后有信息，動機(jī)講起來是不夠偉大，它反映買的人要什么，這個東西賣給人家的，如果不反映這個信息，這個信息不納入到城市建設(shè)的體系當(dāng)中來就不行。還有你看為什么我們要改這個征地土地財(cái)政，土地財(cái)政最大的損失不是農(nóng)民，土地財(cái)政最大的損害是城市自己。你很容易來的東西不會好好用的，啪一塊地拿來，然后你去研究這塊地它用好了嗎，用到最優(yōu)了嗎？沒有，來得容易，去得容易。我們很多地方來得容易去得更容易。一只筆不知道那塊地做何用，沒有任何討論、商量，沒有來自于開發(fā)商、投資者、金融機(jī)構(gòu)、居民、設(shè)計(jì)專家，好的規(guī)劃是所有相關(guān)各方參與意見，交換意見，矛盾沖突平衡，找到平衡點(diǎn)的過程。這樣的規(guī)劃才有生命力。現(xiàn)在一些人試圖把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的辦法來理解規(guī)劃，這個一定也會碰頭。為什么？你處理不了那個信息。你看我征塊地到銀行一押，套了錢就干，是很痛快，很多信息你就丟了?，F(xiàn)在如果你是發(fā)債，中介機(jī)構(gòu)要評估你，哪個城市發(fā)的債發(fā)得出去，投資者最后也要算，他也要算很多東西，他要決定這個錢是掏給你這里，還是掏給你那里，這種多層次篩選信息、尋求利益平衡，總體來說就是市場體制，法制下的市場體制。所以這個題目很要緊，城市化不可能沒有政府。其實(shí)我一般講觀念，我從來不認(rèn)為哪個市場里是沒政府的，全世界你去看。要有管理者，有桿公平稱，不能打起來，打起來得有個人給你解決吧，產(chǎn)權(quán)說你的東西在賣，怎么證明是你的，他說是他的，怎么辦。得有政府的服務(wù)在市場里。政府不是在市場之外的一個主體，它在市場里面。無非是跟市場其它主體不同，它有權(quán)威性，它手里有合法強(qiáng)制力，因?yàn)槿魏斡行У纳鐣M織包括市場活動這個力沒有是不行的，完全靠自覺、自愿，最后玩不下去的。

但是這個擁有權(quán)威、合法強(qiáng)制力的組織我們把它起名叫政府，它在市場里活動，它做的所有決定也要尊重市場的規(guī)律，政府雇人就可以脫離市價(jià)，脫離市價(jià)你能招到優(yōu)秀的人嗎，反過來你出價(jià)最高，就把市場最優(yōu)秀的人招到你那里去了。你得八九不離十，政府雇人的價(jià)和市場價(jià)之間要有個咬合度，所以越是大權(quán)在握的政府市長，越要高度注意研究市場、尊重市場規(guī)律，尊重市場不完全是一個觀念上的自覺，有一套底子，你定了這個事，就不能一攬子全部定別的事。