副中心通州：失調的轉移

4月初的一天傍晚，中央政治局委員、北京市委書記郭金龍在結束了一天的考察后，從八通線土橋站上車，一路下行到四惠站，了解地鐵運營情況。

這個時間段，通州進入北京主城區(qū)的客流量較少，郭金龍可以在地鐵上有轉圜的余地。對面的上行方向上，八通線的列車，正運載著滿滿當當的乘客，從主城區(qū)駛向通州。這一天，就深入貫徹落實習近平總書記在北京考察的重要講話精神，郭金龍在通州區(qū)調研了一整天。

這次調研，被外界廣泛解讀為頗具深意。3月份，關于“政治副中心落戶保定”被幾番熱炒和辟謠之后仍持續(xù)高熱，讓這個早已被明確為北京城市副中心的通州略顯尷尬，輿論在猜測著：通州的功能和作用，正在被改寫嗎？

這次調研中的講話，或許給了輿論一個交代。郭金龍明確指出，總書記習近平的講話為北京發(fā)展和管理工作指明了方向，通州作為城市副中心，責任更重，要求更高。通州是京津冀發(fā)展的重要戰(zhàn)略節(jié)點，與天津武清區(qū)和河北廊坊市比鄰而居，完全能夠相互融合發(fā)展。

誰的副中心？

2012年，北京首次正式提出將通州打造為城市副中心，是在2012年北京市第十一次黨代會上。隨后在2013年和2014年北京市政府工作報告中，也都明確要求加快通州這一城市副中心的建設。

但副中心的概念提出，或許更早。實際上，在學界，關于將通州建設成為北京城市副中心的提法，提出已近十年。北京社科院副院長趙弘認為，將通州打造為副中心，可以有效解決北京單中心的城市格局。“在現有的交通和區(qū)位條件下，通州作為北京的副中心，仍然是最有優(yōu)勢的。”趙弘說。

而在通州方面看來，北京城市副中心的建設一直在快速推進當中，地鐵M6號線二期、北環(huán)環(huán)隧、市政道路改造等一批重點工程在緊張施工。自2013年10月份以來，新華大街進入升級改造，這條通州區(qū)的主干道全長約1.8公里，整體工程預計今年年底完工。

事實上，通州新城規(guī)劃，在幾年時間里數易其稿，規(guī)格不斷提升，北京市對通州新城賦予了世界級城市的定位。2011年，北京市發(fā)改委牽頭制定的《加快通州現代化國際新城建設行動計劃》，給予了通州全面、系統(tǒng)的支持。這讓其他區(qū)縣，尤其是遠郊區(qū)縣，難望其項背。

通州區(qū)區(qū)長岳鵬曾表示：通州新城被視作獨立城市，比上海浦東新區(qū)的建設標準更高。事實亦如此，通州新城的規(guī)劃采用了低碳、環(huán)保標準，而國際上將此作為強制標準的，尚無先例。

“北京副中心與首都行政副中心，顯然不是同一概念。”北京長城企業(yè)戰(zhàn)略研究所高級咨詢師段浩告訴記者，實際上北京副中心是北京市的定位，如果將來真正出現首都副中心的概念的話，就需要中央政府來統(tǒng)籌協調。

就北京城市副中心的定位來說，通州處在京津走廊上很重要的一個節(jié)點，從區(qū)位上來說還是有一定優(yōu)勢的。但這種優(yōu)勢并不是一種不可替代，或者說獨有的優(yōu)勢。段浩認為，通州相比大興也好，順義也好，尚未形成特別突出的優(yōu)勢。

怎么把這種毗鄰河北和天津的地緣優(yōu)勢轉化為現實的優(yōu)勢。其實，從今年年初以來，在通州層面上，正在加速。3月18日，由通州區(qū)委書記王云峰牽頭，北京的通州、天津武清和河北廊坊三地的一把手在通州聚首，開始探討立足于三地的京津冀協同。在會上，王云峰提出，三地應立足各自比較優(yōu)勢，立足區(qū)域優(yōu)勢互補原則、立足合作共贏理念，努力使三地成為京津冀協同發(fā)展的示范區(qū)。

在這次會議上，三地達成了一致意見：重點圍繞高速公路、城際軌道等交通設施建設，積極對接互聯互通項目，盡快打通斷頭路、瓶頸路。同時，將北運河、潮白河綜合治理作為三地生態(tài)文明和環(huán)境建設專項工程重點推進，協調聯動加大水污染治理和水系景觀建設力度，共同推動旅游業(yè)跨區(qū)域聯合發(fā)展。同時，三地首腦的會晤也將在今年加強頻次。

產業(yè)進與出

作為北京的城市副中心，通州的定位明確之后，對于通州來說，一方面承接北京市主城區(qū)的功能和產業(yè)進駐，一方面又向周邊的廊坊和武清轉移產業(yè)。一進一出，將通州騰挪為一個現代化的新城區(qū)。

段浩說，在這個過程中，通州就像一個水池子一樣，一個注水的龍頭，一個流水的龍頭。這兩個龍頭的速度，首先要協同一致。

不過，對于當下的通州來說，不一致的風險仍時時刻刻存在。作為規(guī)劃中的世界級新城，很多高端項目還沒有真正落下來，總體上，通州呈現“只聞樓梯響，不見人下來”的尷尬中局，高端大氣上檔次的通州新城還沒有建起來。國際醫(yī)療服務區(qū)、文化旅游區(qū)，環(huán)渤海的高端總部基地，高端的功能已經在打造，但懸念仍然是：這些項目能不能夠把高端產業(yè)帶動起來。

那么，對于通州要流出去的水——很多低端的生產制造型企業(yè)來說，客觀上已經沒有發(fā)展空間，但想要讓他們流出去，卻并不容易。

段浩分析，實際上，近些年的通州，一些低端的加工制造業(yè)，諸如服裝、家具、食品加工等行業(yè)，已經遵循著市場的規(guī)律，逐步將生產經營向臨近的河北和天津轉移。有很多企業(yè)，雖然廠址顯示在北京通州，但實際生產經營也都在河北，比如在燕郊。

對這些企業(yè)來說，最直接的考量，就是能把生產成本降下來。因為河北的土地、用工等各方面成本都比較低。尤其在土地成本上，相差是十分懸殊的。另外一個方面，河北在政策優(yōu)惠上力度很大。

政府的規(guī)劃導向和市場的力量，在共同決定著通州的未來。以通州目前的地價，一般的制造型企業(yè)已經很難消化土地成本，高昂的土地成本，已經將想進入的制造業(yè)擋在了門外。而真正有實力也有意愿的，都是房地產開發(fā)商。

實際上，從近些年通州的發(fā)展現狀來看，房地產一業(yè)獨大的局面，代表著市場選擇的強大力量。對通州未來的價值判斷，商業(yè)地產的力量明顯處于強勢，發(fā)展總部經濟，本身就代表著市場的選擇。

行政體制待破題

根據通州“十二五”規(guī)劃，通州區(qū)提出力爭使潞城、永順、梨園、宋莊、西集、張家灣、漷縣等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收，均實現過十億的規(guī)模。為此，通州每個鎮(zhèn)都制定了自身的發(fā)展規(guī)劃。

例如，在“十二五”期間，作為文化創(chuàng)意產業(yè)集聚區(qū)的宋莊鎮(zhèn)，將加速城市化、集聚高端產業(yè)，力爭到2015年稅收達到30億元以上。以運河核心區(qū)為中心，宋莊、西集、漷縣、永樂店、馬駒橋五鎮(zhèn)，將形成對運河核心區(qū)相拱衛(wèi)的發(fā)展格局。

而這幾個經濟規(guī)模日益雄厚的鎮(zhèn)，將成為通州城市化的又一考驗。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，無疑已進入快速城市化的發(fā)展軌道，高樓大廈成片相連，但在管理上，仍維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政體制，各自為政。

通州目前有大大小小的園區(qū)16個，從這個數字上，便能反映出通州面臨的現實問題。園區(qū)過多過散，各個園區(qū)參差不齊的現象非常突出，功能也非常分散?？梢哉f，通州區(qū)本身在產業(yè)的發(fā)展和布局上，并沒有科學的統(tǒng)籌。

這種現象，肇始于各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭相辦園區(qū)。發(fā)展到今天，通州既有國家級的產業(yè)園區(qū)，也有北京市的產業(yè)園區(qū)，各種區(qū)級的、村級的小園區(qū)比比皆是，這種局面一直沒有得到改善，并被繼承下來了。

現在，對于這些園區(qū)的企業(yè)來說，留在北京發(fā)展的空間成本非常高，亟需騰挪。但在鎮(zhèn)這一級政府來說，這些企業(yè)又意味著穩(wěn)定的稅收和GDP，又不希望這些產業(yè)完全搬走。

而在京津冀協同的大背景下，在被明確定位為副中心的通州，在既有的碎片化的行政區(qū)劃之下，產業(yè)進出的協同面臨著尷尬的速度選擇，是快一點還是慢一點呢？這樣的現實困境，或許映照了整個京津冀地區(qū)產業(yè)轉移的現實。“通州新城的城市化管理體制，亟待探索創(chuàng)新?？梢哉f，理順體制，甚至比基礎設施建設更急迫。”趙弘說。這需要北京市層面的頂層設計，把管理的體制和機制設計好，進行穩(wěn)步地開發(fā)。

在現有的行政管理框架下，村委會也擁有很大的權限。有一次，趙弘去慕名考察一個大力招商的總部基地大樓，去了才發(fā)現，這是一個村委會集資興建的總部基地大樓。項目從外觀、內部設計到裝備，都達不到要求，自然很難招商，但在主導這片土地的發(fā)展上，村委會擁有很大的自主權。

事實上，街道辦事處是政府派出機構，主要承擔公共服務功能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻是一級政府，負有經濟建設重任。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的利益糾葛下，城市空間規(guī)劃會碎片化，形不成統(tǒng)一的管理體制。用鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理辦法推進城市化，而且是快速的城市化，會出現問題。“要打破這種行政管理體制，就是撤鄉(xiāng)并村。”趙弘說。通州區(qū)的某些村，形態(tài)上早已成了高樓大廈，農民也都上了樓，但村委會的建制卻還在。只要村委會機構還在，就有謀求利益的沖動。如果一個企業(yè)要入駐，還要和村長談判，滿足所在村莊的利益。

碎片化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理格局，也讓通州在“城市副中心”的宏觀政策框架下，實際的競爭力并不明顯。如果橫向與大興、順義等區(qū)縣比較，通州區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢雖然明顯，但在既有的產業(yè)基礎、基礎設施方面，并沒有不可替代的優(yōu)勢。某些方面，甚至居于劣勢。段浩說，整個通州區(qū)的空間產業(yè)布局應該進行統(tǒng)籌管理，將分散的資源整合起來，享受規(guī)模經濟的好處。