全面深化改革 促進(jìn)金融轉(zhuǎn)型發(fā)展

近期，李克強(qiáng)總理在《2014年政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)了全面深化改革的重要性，他提出要以經(jīng)濟(jì)體制改革為重點(diǎn)，深化金融體制改革，進(jìn)一步簡政放權(quán)，抓好財(cái)稅體制改革這個(gè)重頭戲，更多釋放改革紅利。

去年11月，十八屆三中全會對全面深化改革做出了系統(tǒng)部署，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，加快完善現(xiàn)代市場體系，加快轉(zhuǎn)變政府職能。全會還提出，要加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)，擴(kuò)大內(nèi)陸沿邊開放。

當(dāng)前，在全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇放緩、國際金融環(huán)境持續(xù)動蕩的背景下，我國面臨著平衡改革與增長、防范金融風(fēng)險(xiǎn)、化解產(chǎn)能過剩矛盾等挑戰(zhàn)，正處在發(fā)

展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。那么，在新形勢下，金融改革的策略和推進(jìn)方式應(yīng)做哪些調(diào)整？在簡政放權(quán)背景下，財(cái)政改革有哪些新思路？為了探索金融業(yè)改革開放的新途徑，上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)應(yīng)如何搭建金融改革的框架？

為了深入探討以上問題，上海新金融研究院主辦的《新金融評論》2014年第1期特組織專題，發(fā)表了相關(guān)研究成果。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道本期特刊發(fā)由中國金融四十人論壇成員、中國人民銀行研究局局長紀(jì)志宏，上海新金融研究院副理事長、上海市人民政府金融服務(wù)辦公室主任鄭楊，以及財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長劉尚希撰寫的三篇文章，以饗讀者。

（馬冬冬）

中國金融四十人論壇成員 紀(jì)志宏

改革開放是當(dāng)代中國最鮮明的特色，是全面建成小康社會的最大動力。黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出了新的戰(zhàn)略部署。未來一個(gè)時(shí)期，無論是社會各項(xiàng)改革的全面推進(jìn)，還是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的不斷深入，都意味著金融業(yè)發(fā)展的環(huán)境面臨深刻變化。圍繞使市場在資源配置中起決定性作用，全面深化金融改革的關(guān)鍵，需要著力解決市場體系不完善、資金要素配置市場化程度不高、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位并存等突出問題，努力創(chuàng)造一個(gè)公平競爭、定價(jià)機(jī)制有效、退出機(jī)制健全的市場環(huán)境，促進(jìn)我國金融業(yè)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。

我國金融改革的階段性特征和演進(jìn)邏輯

改革開放以來，我國金融改革大體經(jīng)歷了三個(gè)階段。如果以1979年開始的“撥改貸”作為金融改革的起點(diǎn)，到1994年政策性銀行設(shè)立，可視為金融改革的第一階段。1994年到2003年國有商業(yè)銀行股份制改革之前，是金融改革的第二階段。從2004年啟動國有商業(yè)銀行改革至今，是我國金融改革進(jìn)一步發(fā)展的重要時(shí)期。2003年10月，十六屆三中全會通過《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，勾畫了未來10年深化金融企業(yè)改革、健全金融調(diào)控機(jī)制和完善金融監(jiān)管機(jī)制三大領(lǐng)域的改革圖景。與三中全會提出的市場在資源配置中起決定性作用相比，以往的金融改革仍具有階段性和局限性，尤其從企業(yè)、市場、政府三位一體的整體改革關(guān)系看，金融改革在政府層面的推進(jìn)仍顯不足。表現(xiàn)在政府一方面對金融干預(yù)和管制過多，另一方面市場化的監(jiān)管體制和退出機(jī)制又不健全，監(jiān)管職能越位和缺位并存。上述問題的存在，歸根到底是漸進(jìn)式改革路徑階段性特征的體現(xiàn)。即過去30多年來的金融改革，大體遵循了一條微觀主體——市場價(jià)格——政府調(diào)控和監(jiān)管的改革路徑，這一路徑和整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革過程一脈相承。

從更為一般的制度變遷視角看，上述改革路徑實(shí)際反映了漸近式改革背景下誘致性制度變遷向強(qiáng)制性制度變遷的演變。盡管誘致性制度變遷源自經(jīng)濟(jì)主體自身利益需求的拉動，相當(dāng)程度上為市場化改革奠定了基礎(chǔ)，但如果正式制度變遷只是簡單、被動地追隨市場主體的利益訴求，改革則可能陷入“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的碎片化境地而不具備系統(tǒng)性，甚至由于路徑依賴反而對未來改革制造障礙。特別是在一些問題導(dǎo)向的具體改革逐漸完成之后，政府主動推進(jìn)的強(qiáng)制性制度變遷能夠發(fā)揮更大作用。按照這一改革邏輯，未來一個(gè)時(shí)期金融改革的推進(jìn)方式，也應(yīng)從事后承認(rèn)式的放松管制，適時(shí)轉(zhuǎn)向系統(tǒng)性制度設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上的主動推進(jìn)，增強(qiáng)微觀主體的改革轉(zhuǎn)型壓力。

金融轉(zhuǎn)型面臨的新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)、新任務(wù)

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于加快轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。從國際看，金融危機(jī)的影響仍在持續(xù)，世界經(jīng)濟(jì)一段時(shí)期內(nèi)難以擺脫低速增長；從國內(nèi)看，無論是產(chǎn)能過剩問題的困擾，還是勞動力成本上升和資源環(huán)境約束的增強(qiáng)，都凸顯了原有增長方式面臨的重大挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整本質(zhì)上是一場深刻的社會變革。

事實(shí)上，改革開放以來，金融改革正是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整的大背景下，不斷深化和發(fā)展。在此背景下，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢的需要，我國利率、匯率等諸項(xiàng)金融改革相繼推進(jìn)，市場化建設(shè)步伐不斷加快。就匯率改革而言，實(shí)際上是放在整個(gè)擴(kuò)大內(nèi)需的一攬子政策之中，和其他政策一起推出的，目的在于促進(jìn)國際收支平衡，其意義也需放在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景下來看。與此類似，對于利率改革，也需認(rèn)識到利率與資源要素價(jià)格改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、地方政府投融資體制、國有企業(yè)改革等問題之間的邏輯聯(lián)系，在我國經(jīng)濟(jì)“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”背景下，不能單純推進(jìn)利率改革。

未來一個(gè)時(shí)期，隨著新一輪經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整的深入，也同樣會給金融業(yè)加快轉(zhuǎn)型帶來機(jī)遇。與此同時(shí)，與上世紀(jì)90年代嚴(yán)重金融風(fēng)險(xiǎn)被迫改革不同，當(dāng)前推動金融改革的動力來自“以金融改革推動（倒逼）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整”，即金融轉(zhuǎn)型也能反過來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整。未來一個(gè)時(shí)期，無論是過剩產(chǎn)能化解還是更大范圍的結(jié)構(gòu)調(diào)整，都需要發(fā)揮市場化利率在資金定價(jià)、優(yōu)用劣汰以及風(fēng) 險(xiǎn)管理上的功能優(yōu)勢，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。

經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題，是處理好政府和市場的關(guān)系。盡管當(dāng)前市場配置資源的作用明顯增強(qiáng)，預(yù)算軟約束問題也有了很大改觀，但無庸諱言，政府在資源配置中一方面審批和干預(yù)過多，另一方面監(jiān)管和服務(wù)不到位的問題仍然存在，行政調(diào)控、政企不分、財(cái)政金融不分等計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)痕跡仍不時(shí)顯現(xiàn)；在發(fā)展動機(jī)強(qiáng)烈、追求GDP速度的政績考核機(jī)制下，政府大量干預(yù)資源配置甚至自身行為公司化，競相優(yōu)惠招商引資，要求金融機(jī)構(gòu)配套資金，或通過融資平臺大量負(fù)債等，都在一定程度上反映了金融資源配置中政企不分的體制性弊端。

十八屆三中全會將市場在資源配置中的地位上升到?jīng)Q定性作用，著力解決的，正是政府在資源配置中干預(yù)過多和監(jiān)管不到位并存的問題，既為轉(zhuǎn)變政府職能指明了方向，也給深化金融改革帶來了新的機(jī)遇。

建立在公平、開放、透明市場規(guī)則之上、競爭有序的市場體系，是優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)。三中全會高度強(qiáng)調(diào)“權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等”等現(xiàn)代市場體系的一般規(guī)則，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭，既是觀念創(chuàng)新，更是體制機(jī)制創(chuàng)新。

現(xiàn)代市場體系建設(shè)的一般規(guī)則，既包括統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入規(guī)則，也包括準(zhǔn)入后的公平監(jiān)管和優(yōu)勝劣汰機(jī)制下的有序市場退出。隨著統(tǒng)一市場準(zhǔn)入規(guī)則的確立，利率匯率市場化和金融創(chuàng)新的發(fā)展，金融體系的競爭生態(tài)面臨重大變化，各種市場風(fēng)險(xiǎn)可能增多，客觀上要求健全金融機(jī)構(gòu)的市場化退出機(jī)制，這既是發(fā)揮金融市場體系優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)，也是維護(hù)宏觀金融穩(wěn)定的重要保障。

未來深化金融改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域

總的來看，如果說過去一個(gè)時(shí)期我國許多改革多少具有“摸著石頭過河”、相機(jī)決策的特征，未來一個(gè)時(shí)期，我們需要在新的歷史起點(diǎn)上，以更為系統(tǒng)的方式主動推進(jìn)。下一步需要將深化改革的重點(diǎn)放在體制機(jī)制方面，從促進(jìn)市場化提升效率和維護(hù)金融穩(wěn)定防范風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)維度加快推進(jìn)體制創(chuàng)新。

發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，客觀上要求完善主要由市場決定價(jià)格的機(jī)制，凡是能由市場形成價(jià)格的都交給市場，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。通過協(xié)調(diào)推進(jìn)利率市場化、匯率形成機(jī)制和人民幣資本項(xiàng)目開放等各項(xiàng)改革，讓資金價(jià)格充分反映實(shí)際供求狀況，有助于實(shí)現(xiàn)金融體系和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)，事關(guān)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和結(jié)構(gòu)調(diào)整的全局。需要指出的是，未來一個(gè)時(shí)期利率匯率市場化改革的推進(jìn)方式，同樣要注重改革的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，既要著眼于金融機(jī)構(gòu)和金融市場自身層面，比如加快培育市場定價(jià)基準(zhǔn)和提升金融機(jī)構(gòu)定價(jià)能力等，更要著眼于完善外部環(huán)境，比如監(jiān)管上的公平準(zhǔn)入促進(jìn)市場充分競爭，同時(shí)要著力加快政府職能轉(zhuǎn)變，著力解決政府過多干預(yù)資源配置和政企信用不分等問題，形成資金要素市場化和其他改革的良性互動。

未來一個(gè)時(shí)期，應(yīng)致力于構(gòu)建一個(gè)更具競爭性和包容性的金融市場體系，既為利率等資金要素的市場化發(fā)揮作用創(chuàng)造條件，也能更好地滿足各類市場主體的多層次金融服務(wù)需求。一是優(yōu)化金融競爭生態(tài)，促進(jìn)各類市場主體平等投融資。二是建立一個(gè)更均衡的融資結(jié)構(gòu)，完善金融市場體系。三是發(fā)展普惠金融，讓金融發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。

金融管理體制改革的關(guān)鍵，同樣是著力解決政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位并存的問題，要按照三中全會精神，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國國情，重點(diǎn)推進(jìn)以下改革：

進(jìn)一步構(gòu)建和完善逆周期的宏觀審慎管理政策框架，有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。在中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任方面，堅(jiān)持中央金融管理部門對金融業(yè)的統(tǒng)一管理，督促地方政府改變“重發(fā)展、輕監(jiān)管”的傾向，遵循“區(qū)域性”原則履行好相關(guān)職能。加快存款保險(xiǎn)制度等市場化退出機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)存款人保護(hù)；完善支付、征信等金融基礎(chǔ)設(shè)施，為保障金融市場安全高效運(yùn)行和整體穩(wěn)定奠定基礎(chǔ)。

需要指出的是，在改革的攻堅(jiān)期、發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，各種矛盾和陣痛難以避免，這一背景下深化金融改革的進(jìn)程將更為復(fù)雜，也容易受到多種因素的影響，短期內(nèi)的改革效果未必十分理想，需要提高社會各界對改革本身的容忍度；同時(shí)改革的主管部門也應(yīng)有足夠的靈敏度，選擇適當(dāng)?shù)母母飼r(shí)機(jī)，并在改革過程中及時(shí)進(jìn)行自我校正和完善。

（作者紀(jì)志宏系中國人民銀行研究局局長，因版面有限，本文有刪節(jié)，原文發(fā)表于《新金融評論》2014年第1期）(任編輯 王梓 廉薇)