新型城鎮(zhèn)化面臨諸多新難題新挑戰(zhàn)

文眼

3月16日，國(guó)家2014至2020年新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃發(fā)布。規(guī)劃全文三萬(wàn)多字，看了之后感覺(jué)有點(diǎn)“硬”，“硬”在比較側(cè)重靜態(tài)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。這可能是做規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)方式，無(wú)可置喙。但是，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃與一般的經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)劃不同，它涉及一個(gè)社會(huì)的文明形態(tài)的變化。從經(jīng)濟(jì)層面到社會(huì)層面再到文化層面乃至自然環(huán)境，它是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、復(fù)雜的系統(tǒng)，不僅要關(guān)注靜態(tài)的、有形的那一部分，更要關(guān)注動(dòng)態(tài)的、無(wú)形的那一部分。

尤其在一個(gè)人口占全球六分之一強(qiáng)的國(guó)家，推行這樣一個(gè)涉及人口數(shù)以億計(jì)的規(guī)劃，其復(fù)雜性和影響面是可以想像的。而從歷史緯度看，在全球城市化率已經(jīng)超過(guò)50%的背景下，在經(jīng)濟(jì)全球化積累的問(wèn)題還沒(méi)有找到出路的情況下，推行這樣一個(gè)要管未來(lái)6年的規(guī)劃，其工作難度也是可以想像的。也許，現(xiàn)在規(guī)劃的推出只是一個(gè)開(kāi)頭，更多更細(xì)致的問(wèn)題還有待進(jìn)一步深入探討。

——亞夫

■我國(guó)城鎮(zhèn)化具有鮮明特點(diǎn)：一是我國(guó)工業(yè)化程度高于世界水平，而城鎮(zhèn)化率低于世界平均水平；二是我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)軔于低要素價(jià)格而非技術(shù)革新，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)在崗職工收入存在“斷崖”；三是農(nóng)民工所撫養(yǎng)的人口大量滯留在農(nóng)村，我國(guó)城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到理想水平。

■我國(guó)城鎮(zhèn)化面臨的新挑戰(zhàn)：一是我國(guó)即將進(jìn)入后工業(yè)化階段，產(chǎn)業(yè)開(kāi)始向國(guó)外轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)化動(dòng)力已經(jīng)變遷；二是總就業(yè)人口出現(xiàn)“拐點(diǎn)”，城鎮(zhèn)化非勞動(dòng)力人口負(fù)擔(dān)沉重；三是資產(chǎn)價(jià)格高企與居民平均收入脫節(jié)，大學(xué)生、農(nóng)民工市民化發(fā)展被延緩；四是城鎮(zhèn)化面臨新老非戶籍人口市民化雙重任務(wù)，財(cái)政資金壓力更加明顯；五是新型城鎮(zhèn)化要求加快城市轉(zhuǎn)型，與亟須城鎮(zhèn)化的人口素質(zhì)存在脫節(jié)。

■新型城鎮(zhèn)化應(yīng)堅(jiān)持的原則：一是在改革思維上有別于以前的思路，應(yīng)更關(guān)注于保護(hù)弱勢(shì)群體的利益；二是新型城鎮(zhèn)化的根本動(dòng)力應(yīng)來(lái)自技術(shù)創(chuàng)新和組織管理革新，在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和知識(shí)外溢；三是按市場(chǎng)規(guī)律推進(jìn)穩(wěn)步城鎮(zhèn)化，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化走上良性發(fā)展道路。

■新型城鎮(zhèn)化的策略與路徑：一是破除形成收入斷崖的制度因素，逐步提高農(nóng)民工和從事農(nóng)業(yè)人員的收入，消除收入分配中的“斷崖”，平衡各階層的收入水平；二是重新調(diào)整收入分配格局，“控制高收入、調(diào)節(jié)中收入、提高低收入”，使收入分配向低收入階層傾斜，逐步破除制度性障礙；三是用轉(zhuǎn)移收入的辦法補(bǔ)貼中低收入人群，如建設(shè)保障性住房分配給農(nóng)民工或低收入人群居住。

□李海輝

歷時(shí)3年，由國(guó)家發(fā)改委會(huì)同公安部、財(cái)政部、國(guó)土部等14部門編制的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》（下稱《規(guī)劃》）于2014年3月16日正式亮相。它提出了“一條主線、四大任務(wù)、五項(xiàng)改革”的新型城鎮(zhèn)化之路。

“一條主線”即走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路。“四大任務(wù)”是有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，提高城市可持續(xù)發(fā)展能力，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。“五項(xiàng)改革”是統(tǒng)籌推進(jìn)人口管理、土地管理、資金保障、城鎮(zhèn)住房、生態(tài)環(huán)保等制度改革，完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制?！兑?guī)劃》出臺(tái)，表明新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)整裝待發(fā)。新型城鎮(zhèn)化面臨哪些難題和挑戰(zhàn)呢？如何破解這些難題呢？

我國(guó)城鎮(zhèn)化基本狀況與特點(diǎn)

我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展主要基于兩個(gè)群體：一個(gè)是大中專畢業(yè)生，一個(gè)是農(nóng)民工群體，未來(lái)城鎮(zhèn)化也主要從這兩方面著手推進(jìn)。對(duì)大專中畢業(yè)生來(lái)說(shuō)，市民化過(guò)程和就業(yè)相關(guān)，但未來(lái)可能因戶籍等制度改革而改變。農(nóng)民工群體在生活方式上很難融入市民生活，存在巨大的遷徙群體和農(nóng)村留滯群體，從而使我國(guó)城鎮(zhèn)化具有鮮明的特點(diǎn)。

1.我國(guó)工業(yè)化程度高于世界水平，而城鎮(zhèn)化率低于世界平均水平

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示：從1978年到2012年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口從1.72億人增加到7.12億人，常住人口城鎮(zhèn)化率從17.92%提升到52.6%，年均提升1個(gè)百分點(diǎn)。從該數(shù)據(jù)看，中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)達(dá)到世界平均水平，但是在城鎮(zhèn)常住人口中，全國(guó)人戶分離的人口為2.79億人，其中流動(dòng)人口為2.36億人，包含了從農(nóng)村到城市打工的1.63億農(nóng)民工。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，如果按城鎮(zhèn)戶籍人口計(jì)算，我國(guó)城鎮(zhèn)化率約為34.6%，比常住人口城鎮(zhèn)化率低19.4個(gè)百分點(diǎn)。

根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，其現(xiàn)代意義上的城市化發(fā)端于工業(yè)大革命，技術(shù)革新帶來(lái)的生產(chǎn)力的提高使城市產(chǎn)生了集聚效應(yīng)而逐步發(fā)展的。通常而言，城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)化特別是工業(yè)化密切相關(guān)，城鎮(zhèn)化進(jìn)度決定于工業(yè)化程度。在技術(shù)革新帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的情況下，城市原有居民與新增居民不存在工資待遇的差距，一個(gè)城市的勞動(dòng)者收入隨著勞動(dòng)復(fù)雜程度的降低而減少，但總體差距較小，收入分配曲線較為平滑，城鎮(zhèn)化能夠追隨工業(yè)化發(fā)展。

2012年世界工業(yè)產(chǎn)值占國(guó)民總產(chǎn)值的26%，世界平均城鎮(zhèn)化率約為50%，城鎮(zhèn)化率領(lǐng)先于工業(yè)化率24個(gè)百分點(diǎn)。而我國(guó)工業(yè)化率和城鎮(zhèn)化率的差距剛好相反，2012年我國(guó)工業(yè)產(chǎn)值占國(guó)民生產(chǎn)總值的47%，比世界平均水平高出21個(gè)百分點(diǎn)，但常住人口城鎮(zhèn)化率僅與世界平均水平相當(dāng)。

2.我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)軔于低要素價(jià)格而非技術(shù)革新，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)在崗職工收入存在“斷崖”

我國(guó)為了加快工業(yè)化步伐，采取了出口導(dǎo)向型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，以低廉的土地價(jià)格、勞動(dòng)力價(jià)格等要素價(jià)格吸引外資和技術(shù)流入中國(guó)，承接了由發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)移而來(lái)的制造業(yè)，從而促進(jìn)了我國(guó)向制造業(yè)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)的快速轉(zhuǎn)變。在這一背景下，農(nóng)民工長(zhǎng)期處于低收入狀態(tài)，形成了城市正式在崗職工工資與農(nóng)民工工資的斷崖性差距。在工業(yè)化發(fā)展初期即是城鎮(zhèn)居民從業(yè)人員也在壓抑狀態(tài)，近些年才趕上外資企業(yè)員工，造成了我國(guó)城鎮(zhèn)化率嚴(yán)重滯后于工業(yè)化發(fā)展。

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2012年我國(guó)外出農(nóng)民工月均收入2290元，比當(dāng)年城鎮(zhèn)在崗職工員工平均工資低2000多元。在這種情況下，農(nóng)民工所撫養(yǎng)的人口不得不滯留在了農(nóng)村。由于技術(shù)與管理的學(xué)習(xí)效應(yīng)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)等經(jīng)濟(jì)體城鎮(zhèn)在崗人員與外資企業(yè)從業(yè)人員收入差距逐步消失。但是由于戶籍、養(yǎng)老、保險(xiǎn)、住房、教育等制度的存在，形成了城市戶籍居民的福利“圍墻”，保護(hù)了戶籍居民的福利待遇，而將農(nóng)民工排除在外，加上工資收入分配上的差距，農(nóng)民工與城市戶籍居民的收入“斷崖”持續(xù)，沒(méi)有因“學(xué)習(xí)效應(yīng)”而縮小。農(nóng)民工在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育等多方面難以享受城市福利，農(nóng)民工市民化生活仍任重道遠(yuǎn)。

3.農(nóng)民工所撫養(yǎng)的人口大量滯留在農(nóng)村，我國(guó)城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到理想水平

2012年我國(guó)農(nóng)民工總規(guī)模約為2.63億人，包括1.63億到城市打工的農(nóng)民工和0.97億農(nóng)民工在本地務(wù)工。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)工資理論，這部分農(nóng)民工所撫養(yǎng)的父母、配偶和子女，也應(yīng)當(dāng)計(jì)算在內(nèi)。考慮到部分農(nóng)民工夫妻雙方均處于打工狀態(tài)，按人均撫養(yǎng)1人計(jì)算（由于農(nóng)民家庭多數(shù)有兩個(gè)以上子女，即使不考慮需要贍養(yǎng)的父母，這一假設(shè)也不會(huì)高估需贍養(yǎng)的人口），那么我國(guó)居住生活在城鎮(zhèn)人口不僅應(yīng)當(dāng)包含農(nóng)民工自身，還應(yīng)當(dāng)包括其所撫養(yǎng)的人口，由此可以推算我國(guó)理想的城鎮(zhèn)化率約為72%。這一城鎮(zhèn)化率也和我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程相匹配。

在我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，盡管農(nóng)民工生活和就業(yè)在城市區(qū)域，但是絕大多數(shù)農(nóng)民工的工資收入不足以支撐他們享受城市居民的生活狀態(tài)，更不可能支撐其家庭（所撫養(yǎng)的人口）在城市生活， 形成我國(guó)特有的農(nóng)民工逢年過(guò)節(jié)的大遷徙現(xiàn)象，以及所撫養(yǎng)人口的長(zhǎng)期滯留農(nóng)村。同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高提供了勞動(dòng)力剩余，農(nóng)民工收入與農(nóng)業(yè)收入“斷崖”支持農(nóng)民工體系不斷發(fā)展。農(nóng)村改革和工業(yè)發(fā)展極大提升了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高釋放了巨大的勞動(dòng)力，為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了充足的勞動(dòng)力剩余。

我國(guó)農(nóng)民工和大學(xué)畢業(yè)生增加是我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展所引致。改革開(kāi)放以后，農(nóng)民工群體迅速發(fā)展壯大，促進(jìn)了我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口的快速擴(kuò)張，常住城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)美國(guó)0.3-0.5%的發(fā)展水平。盡管農(nóng)民工與戶籍城市居民存在收入“斷崖”，但與農(nóng)業(yè)從業(yè)相比要高出許多。在這種情況下，農(nóng)民愿意外出打工，從而支持農(nóng)民工群體不斷發(fā)展壯大。

我國(guó)城鎮(zhèn)化面臨新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持了三十年多年的高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的要求日益強(qiáng)烈，對(duì)和諧社會(huì)、資源友好、環(huán)境友好的發(fā)展要求逐步提高，對(duì)社會(huì)收入分配、資源要素價(jià)格、社會(huì)政治管理體制等方面的改革呼聲日漸高漲。城鎮(zhèn)是現(xiàn)代文明發(fā)展的主要載體和生活方式，推進(jìn)城鎮(zhèn)化是必然之路。但是在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，將面臨諸多難題和考驗(yàn)：

1.我國(guó)即將進(jìn)入后工業(yè)化階段，產(chǎn)業(yè)開(kāi)始向國(guó)外轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)化動(dòng)力已經(jīng)變遷

部分學(xué)者所估算我國(guó)已經(jīng)達(dá)到70%-75%的工業(yè)化率，2014年以后我國(guó)即將進(jìn)入后工業(yè)化階段，工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的動(dòng)力已經(jīng)不復(fù)存在。根據(jù)英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫(kù)(EIU)的數(shù)據(jù)，2000-2011年中國(guó)的勞動(dòng)力成本大幅增長(zhǎng)近四倍，單位小時(shí)勞動(dòng)成本由2000年的0.6美元增加至20l1年的2.9美元。

與東南亞國(guó)家相比，中國(guó)勞動(dòng)力成本已由10年前的偏低轉(zhuǎn)變?yōu)槠?，相?dāng)于泰國(guó)的1.5倍、菲律賓的2.5倍、印尼的3.5倍。勞動(dòng)力價(jià)格比較優(yōu)勢(shì)弱化，促使一般加工制造業(yè)向綜合成本低的內(nèi)陸地區(qū)或周邊國(guó)家轉(zhuǎn)移。我國(guó)城鎮(zhèn)化的低工資優(yōu)勢(shì)快速縮減，城鎮(zhèn)化動(dòng)力正在轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)業(yè)、信息業(yè)等高端行業(yè)。

2.我國(guó)總就業(yè)人口出現(xiàn)“拐點(diǎn)”，城鎮(zhèn)化非勞動(dòng)力人口負(fù)擔(dān)沉重

2010年11月，我國(guó)進(jìn)行了第六次人口普查。“六普”數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)內(nèi)地總?cè)丝跒?3.4億人，與“五普”時(shí)期相比，十年增加7390萬(wàn)人，年均人口增長(zhǎng)739萬(wàn)人，比“十一五”規(guī)劃年均增長(zhǎng)1000萬(wàn)人少261萬(wàn)人。城鎮(zhèn)人口比重上升13.46個(gè)百分點(diǎn)，年均增長(zhǎng)2065萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)1.35%，比預(yù)計(jì)1%的城鎮(zhèn)化進(jìn)程提高0.35個(gè)百分點(diǎn)。

總?cè)丝谠鲩L(zhǎng)速度持續(xù)明顯下降，在這種情況下，我國(guó)就業(yè)人口增速?gòu)?005年開(kāi)始快速放緩，近年來(lái)幾乎保持零增長(zhǎng)水平。假設(shè)今后五年我國(guó)城鎮(zhèn)人口仍按年均2000萬(wàn)人口增長(zhǎng)，根據(jù)近年新增城鎮(zhèn)就業(yè)人口估計(jì)約1200萬(wàn)人為勞動(dòng)力人口，包括700萬(wàn)大中專畢業(yè)生和500萬(wàn)新增農(nóng)民工。其余城鎮(zhèn)所增加的800萬(wàn)人口均為被撫養(yǎng)人口，可見(jiàn)新型城鎮(zhèn)化面臨的人口負(fù)擔(dān)比率遠(yuǎn)高于我國(guó)總?cè)丝诘膿狃B(yǎng)比率。

3.資產(chǎn)價(jià)格高企與居民平均收入脫節(jié)，大學(xué)生、農(nóng)民工市民化發(fā)展被延緩

近年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要素價(jià)格、資源價(jià)格以及資產(chǎn)價(jià)格不斷向市場(chǎng)定價(jià)回歸，勞動(dòng)力價(jià)格也傾向于市場(chǎng)化定價(jià)。在這一過(guò)程中，以房地產(chǎn)為代表的資產(chǎn)價(jià)格迅猛上漲，遠(yuǎn)遠(yuǎn)脫離了城鎮(zhèn)居民收入水平。據(jù)有關(guān)學(xué)者計(jì)量，我國(guó)平均房?jī)r(jià)收入比在20-30倍之間，這樣的房?jī)r(jià)水平遠(yuǎn)超出了新增就業(yè)人口或新增城鎮(zhèn)人口的支付能力。

另外，受國(guó)內(nèi)物流成本較高、通貨膨脹等因素影響，我國(guó)居民生活成本不斷提升，對(duì)我國(guó)就業(yè)增長(zhǎng)形成雙向壓力。這不僅影響農(nóng)民工的市民化進(jìn)程，甚至影響到了大學(xué)畢業(yè)生的就業(yè)乃至市民化進(jìn)程，因而破除城鎮(zhèn)化阻力的要求也日益強(qiáng)烈。

4.城鎮(zhèn)化面臨新老非戶籍人口市民化雙重任務(wù)，財(cái)政資金壓力更加明顯

今后的城鎮(zhèn)化主要從兩部分人口市民化入手，一部分是非戶籍常住人口，主要是農(nóng)民工及其家屬的市民化問(wèn)題；另一部分是新增城鎮(zhèn)居民的市民化問(wèn)題。

2013年我國(guó)城鎮(zhèn)非戶籍常住人口接近3億人，其中農(nóng)民工為2.6萬(wàn)人，農(nóng)民工中在城鎮(zhèn)購(gòu)房的人數(shù)占比僅為0.6%，在城市獨(dú)自租賃居住的占比為13.5%，合租居住的為19.7%，合計(jì)33.8%。其他農(nóng)民工基本居住在單位集體宿舍、單位工棚和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。這就是說(shuō)明這部分人口市民化的保障居住需求十分巨大，按一半家庭需要保障住房計(jì)算，至少需要1.3億套保障住房。如果10年消化這部分人口的住房保障，每年需要1300萬(wàn)套?？鄢擎?zhèn)自然增長(zhǎng)人口，新增城鎮(zhèn)人口按80%需要住房需求計(jì)算，每年至少需要600萬(wàn)套住房，其中很大一部分需要保障居住。新型城鎮(zhèn)化僅住房保障一項(xiàng)，每年大約需要3萬(wàn)億元的財(cái)政資金投入。更不要說(shuō)交通道路、養(yǎng)老醫(yī)療、文化娛樂(lè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求了。

5.新型城鎮(zhèn)化要求加快城市轉(zhuǎn)型，與亟須城鎮(zhèn)化的人口素質(zhì)存在脫節(jié)

一方面，根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化歷程，工業(yè)化后期的城鎮(zhèn)化動(dòng)力將從制造業(yè)轉(zhuǎn)向房地產(chǎn)租賃業(yè)、專業(yè)服務(wù)業(yè)以及金融保險(xiǎn)業(yè)等行業(yè)，對(duì)高素質(zhì)人員需求量會(huì)逐步增加。另一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型趕上了智能和互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，高學(xué)歷、高技術(shù)、高附加值的中等技術(shù)崗位同樣面臨嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。比如通常認(rèn)為醫(yī)生是技術(shù)含量高的職業(yè)，很難被取代，但是由于醫(yī)療設(shè)備技術(shù)的發(fā)展，機(jī)器的診斷正在替代經(jīng)驗(yàn)豐富的醫(yī)生。

制造業(yè)的流程化、分工精細(xì)化、智能化等管理，一般專業(yè)服務(wù)業(yè)也許會(huì)被智能技術(shù)所取代。這種人員需求和我國(guó)新增城鎮(zhèn)就業(yè)人口結(jié)構(gòu)嚴(yán)重脫節(jié)，我國(guó)新增城鎮(zhèn)人口特別是農(nóng)民工多處在低端，而大中專畢業(yè)生也難以達(dá)到對(duì)高素質(zhì)人才的要求，毋庸諱言新型城鎮(zhèn)化人口素質(zhì)和供給結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重的“素質(zhì)裂痕”。

新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)和路徑何在

面對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀和問(wèn)題，新一屆中央政府提出了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之路，旨在解決新形勢(shì)下的新挑戰(zhàn)。其全局性目標(biāo)當(dāng)然是促進(jìn)社會(huì)向公平正義和穩(wěn)定和諧發(fā)展，其次的目標(biāo)是促進(jìn)未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也要有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和建設(shè)。

1.新型城鎮(zhèn)化原則

一是在改革思維上有別于以前的思路，應(yīng)更關(guān)注于保護(hù)弱勢(shì)群體的利益。當(dāng)前，房地產(chǎn)占據(jù)了我國(guó)居民財(cái)富的絕大部分，推進(jìn)城鎮(zhèn)化必然涉及農(nóng)村土地、房屋等財(cái)產(chǎn)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題。在房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，要切實(shí)保護(hù)好弱勢(shì)群體，防止其財(cái)富流失或被剝奪，從而保護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的有序轉(zhuǎn)型。

二是新型城鎮(zhèn)化的根本動(dòng)力應(yīng)來(lái)自技術(shù)創(chuàng)新和組織管理革新，在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和知識(shí)外溢。提高從業(yè)人員的工資要建立在經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)之上，否則我國(guó)經(jīng)濟(jì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力將會(huì)面臨巨大的損失。因而，加大科研投入，優(yōu)化專業(yè)人員的激勵(lì)機(jī)制，改革人才晉升和薪酬體制，是激發(fā)創(chuàng)新的必然途徑。這也是彌補(bǔ)新型城鎮(zhèn)化素質(zhì)“裂痕”有效途徑。

三是按市場(chǎng)規(guī)律推進(jìn)穩(wěn)步城鎮(zhèn)化，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化走上良性發(fā)展道路。從美國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，現(xiàn)代城市化的主要?jiǎng)恿ο群髞?lái)自工業(yè)化、專業(yè)服務(wù)業(yè)和全球化帶來(lái)的凈移民，是隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)革新自然而然發(fā)生的變化，遵循了市場(chǎng)原則和規(guī)律，盡管在有些時(shí)期也表現(xiàn)出了一些城市病，但最終基本走上了良性發(fā)展的道路。我國(guó)城鎮(zhèn)化也應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)原則和規(guī)律，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和變遷實(shí)現(xiàn)新城鎮(zhèn)化建設(shè)，以走上良性發(fā)展道路。

2.新型城鎮(zhèn)化的著力點(diǎn)

一是收入分配市場(chǎng)化改革是基礎(chǔ)。以前的改革是沿著“做大蛋糕，利益分配”的原則推進(jìn)。在分配中，為了換取改革的推進(jìn)，往往向權(quán)利持有者輸送更大的利益換取，其結(jié)果造成收入分配曲線斜率更大。2000年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布基尼系數(shù)已經(jīng)超過(guò)0.4，有學(xué)者估計(jì)2013年我國(guó)基尼系數(shù)可能超過(guò)0.5。收入水平是市民化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，新型城鎮(zhèn)化對(duì)收入分配差距的調(diào)節(jié)應(yīng)該是重中之重。其目的在于縮小收入差距，從而消除收入“斷崖”，以形成較為平坦的新收入分配曲線。

二是加強(qiáng)對(duì)非戶籍常住人口財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。這部分常住人口長(zhǎng)期處于低工資狀態(tài)，為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重大犧牲和貢獻(xiàn)，新型城鎮(zhèn)化正是反補(bǔ)這部分人口的歷史機(jī)遇，也是道義層面和經(jīng)濟(jì)建設(shè)層面所要求的。提高非戶籍常住人口的收入是城鎮(zhèn)化的根本路徑，其方法包括增加對(duì)其轉(zhuǎn)移支付和提高工資水平，但工資水平受制于生產(chǎn)效率和外部競(jìng)爭(zhēng)力。在實(shí)施層面具體可包括加大保障性住房建設(shè)、擴(kuò)大“三險(xiǎn)一金”的覆蓋面、加大養(yǎng)老醫(yī)療等配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

三是有序推進(jìn)配套制度改革，平衡四大改革任務(wù)。新型城鎮(zhèn)化的配套改革包括戶籍制度、土地制度、保障房、生態(tài)環(huán)保、文化傳承等制度改革。隨著改革的逐步推進(jìn)，新增大學(xué)畢業(yè)生和農(nóng)民工的市民化將處在同一個(gè)起跑線上，因而在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)將其一并考慮。但是我國(guó)城鎮(zhèn)化所積累的問(wèn)題仍“冰凍三尺，非一日之寒”，當(dāng)然也非短時(shí)間內(nèi)能夠解決的?！兑?guī)劃》時(shí)間期限為2014-2020年，在這一時(shí)間段中，如何有序進(jìn)行制度改革仍需進(jìn)一步細(xì)化和效果推算。

3.新型城鎮(zhèn)化的策略與路徑

為實(shí)現(xiàn)消除收入“斷崖”，調(diào)整分配不公，推進(jìn)新增就業(yè)人口和農(nóng)民工的市民化的新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)，中央政府出臺(tái)了系統(tǒng)性、全局性的城鎮(zhèn)化規(guī)劃。在整體推進(jìn)、系統(tǒng)安排新型城鎮(zhèn)化措施的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)給予地方政府靈活安排，具體形勢(shì)采取具體的路徑和策略。

一是破除形成收入斷崖的制度性因素，逐步提高農(nóng)民工收入和從事農(nóng)業(yè)人員的收入，消除收入分配中的“斷崖”，平衡各階層的收入水平。這一條路徑在于先打破制度性因素，包括戶口管理制度、土地制度、用工制度以及住房制度等，是一次性地解決制度性問(wèn)題。針對(duì)制度障礙開(kāi)刀，是治本之策，但是對(duì)收入分配的調(diào)整可能起不到立竿見(jiàn)影的作用。比較適合資源、社會(huì)和環(huán)境尚有較充裕的中小城鎮(zhèn)，因?yàn)樗麄儧](méi)有控制城鎮(zhèn)人口過(guò)速增長(zhǎng)的壓力，并且解決這些制度性障礙是遲早的事情。并且其收入分配差距可能并沒(méi)有大城鎮(zhèn)那樣巨大，其收入調(diào)節(jié)壓力也相對(duì)較小，制度改革可先行推進(jìn)。

二是重新調(diào)整收入分配格局，“控制高收入、調(diào)節(jié)中收入、提高低收入”，使收入分配向低收入階層傾斜，逐步破除制度性障礙。這條路徑屬于逐步推進(jìn)型，但是可以利用政策力量來(lái)制衡收入分配差距的擴(kuò)大，并有意識(shí)地縮小收入分配差距。其弊端也清晰可見(jiàn)，即由于既得利益集團(tuán)的力量過(guò)于強(qiáng)大，政府沒(méi)有足夠的意志、力量和手段去制約收入分配差距的擴(kuò)大。當(dāng)然，如果政府有足夠的意志力對(duì)收入分配進(jìn)行調(diào)節(jié)，也可能會(huì)見(jiàn)到一定的成效。這條路徑適合中等城市的過(guò)渡期安排，可適當(dāng)輔助劃撥土地、加強(qiáng)城市管理等措施，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

三是用轉(zhuǎn)移收入的辦法補(bǔ)貼中低收入人群，比如建設(shè)保障性住房分配給農(nóng)民工或低收入人群居住。這條路徑是加快回補(bǔ)農(nóng)民工和新增城鎮(zhèn)就業(yè)人員，加快非戶籍城鎮(zhèn)常住人口向市民的發(fā)展。適合擁有規(guī)模巨大的非戶籍常住人口、財(cái)政實(shí)力雄厚的大城鎮(zhèn)。這些大城鎮(zhèn)有足夠的財(cái)政實(shí)力進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，加快保障房建設(shè)等，但需綜合考慮該城市的資源環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施的承載能力。因而同時(shí)應(yīng)當(dāng)配合使用房?jī)r(jià)、稅收等市場(chǎng)手段調(diào)節(jié)城市人口，并推進(jìn)土地制度、戶籍制度等改革，方便退休老人自主選擇養(yǎng)老、生活的地方，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)新老城鎮(zhèn)居民的交替。

（作者供職于金融管理部門，文章系個(gè)人觀點(diǎn)）