新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃：轉(zhuǎn)型之路風(fēng)向標

歷時3年，由國家發(fā)改委會同公安部、財政部、國土部等14部門編制的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014 2020）》（下稱《規(guī)劃》），于3月16日亮相。這部由中央頒布實施的第一個城鎮(zhèn)化規(guī)劃，全文3萬多字，8篇31章，是新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型之路的風(fēng)向標。 “一條主線、四大任務(wù)、五項改革?！?月19日，六部委解讀《規(guī)劃》發(fā)布會上，國家發(fā)改委副主任徐憲平如是總結(jié)。

一條主線，即圍繞全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，以人的城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形態(tài)，以綜合承載能力為支撐，以體制機制創(chuàng)新為保障，走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。四大任務(wù)，是有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，提高城市可持續(xù)發(fā)展能力，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。五項改革，是統(tǒng)籌推進人口管理、土地管理、資金保障、城鎮(zhèn)住房、生態(tài)環(huán)保等制度改革，完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機制。

“《規(guī)劃》是通過轉(zhuǎn)變機制，從根本上解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展中不可持續(xù)問題的頂層設(shè)計?！眹野l(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心規(guī)劃院院長沈遲對《財經(jīng)國家周刊》記者表示。

在國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令看來，《規(guī)劃》的亮點是“從以物為中心轉(zhuǎn)向以人為本；更注重因地制宜、分類指導(dǎo)的決策方式；新型城鎮(zhèn)化的過程實質(zhì)是人口、土地、城市投融資等體制變革過程?！?/p>

首提常住人口和戶籍人口兩指標

“首次提出了常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率兩個指標，這是與以往最大的不同，也是最大的進步。”徐憲平表示。

根據(jù)《規(guī)劃》，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右，實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。公安部副部長黃明透露，目前正在修改完善《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》。以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點，兼顧其他常住人口。優(yōu)先解決好進城時間長、就業(yè)能力強的人口落戶問題，提高高校畢業(yè)生、職業(yè)技術(shù)院校畢業(yè)生、技術(shù)工人等的城鎮(zhèn)落戶率。

中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟研究所博士陳秋霖對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，常住人口和戶籍人口城鎮(zhèn)化率存在15%的差額，意味著新型城鎮(zhèn)化中需要用不同的方式，逐步解決常住人口與戶籍人口享有同等公共服務(wù)。未來還涉及如何把這15%的常住人口轉(zhuǎn)化為戶籍人口，逐漸實現(xiàn)身份上的城鎮(zhèn)化。

理想豐滿，現(xiàn)實骨感。要真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)均等化挑戰(zhàn)很大。“這涉及財政的承受能力和新增常住人口對當?shù)亟?jīng)濟的貢獻程度。”陳秋霖認為，未來的政策取向是，一是要調(diào)整中央和地方的事權(quán)責(zé)任，二是中央或省級財政要承擔(dān)起地區(qū)間財政平衡的責(zé)任。

在建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進機制方面，財政部副部長劉昆表示，目前財政部已完善了均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法，在測算各地區(qū)標準財政支出時適當考慮外來人口因素，以解決流動人口帶來的遷入遷出地公共服務(wù)保障規(guī)模不相匹配問題。

以城市群為主體形態(tài) 控制“四線”

《規(guī)劃》提出，優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)。以城市群為主體形態(tài)，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的“兩橫三縱”格局。對于特大城市要適當疏散經(jīng)濟功能和其他功能，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)由特大城市主城區(qū)向周邊和其他城鎮(zhèn)疏散轉(zhuǎn)移。

“新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的空間布局和主體形態(tài)與主體功能區(qū)規(guī)劃一致，表明國家一張藍圖干到底的思路。”國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部主任劉鋒說。

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成表示，城市群是城鎮(zhèn)化的主要載體，大量的人口和產(chǎn)業(yè)聚集在城市群中。通過發(fā)展城市群以及政策引導(dǎo)，大城市的很多產(chǎn)業(yè)和人口可以轉(zhuǎn)移到周邊中小城市。

《規(guī)劃》強調(diào)提高城市可持續(xù)發(fā)展能力。統(tǒng)籌生產(chǎn)區(qū)、辦公區(qū)、生活區(qū)、商業(yè)區(qū)等功能區(qū)規(guī)劃建設(shè)，推進功能混合和產(chǎn)城融合。

在國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心發(fā)展規(guī)劃處副處長王大偉看來，一些城市盲目擴張城市規(guī)模，建了很多新城、新區(qū)，但對產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和人口吸入不足，導(dǎo)致出現(xiàn)“鬼城”、“空城”。新型城鎮(zhèn)化要改變過去外延式擴張模式，走內(nèi)部調(diào)整和空間布局合理之路，實現(xiàn)產(chǎn)城融合。

如何提高城市可持續(xù)發(fā)展能力？住建部副部長齊驥表示，《規(guī)劃》中特別提出了“四線控制”。四線中，綠線指的是保證綠化，藍線指的是保證水源，紫線指的是保護文物，凡是納入黃線控制內(nèi)的城市基礎(chǔ)設(shè)施，要嚴格跟城市的居住區(qū)、行政區(qū)分離。

新型城鎮(zhèn)化是體制變革過程

“城鎮(zhèn)化過程實質(zhì)是體制變革過程，二者是同時進行的。主要涉及人口、土地、投融資等體制變革。”喬潤令表示，《規(guī)劃》中明確試點先行，分類進行。每個省選幾個試點，邊試邊總結(jié)經(jīng)驗。這種分類試點的方式符合科學(xué)決策思路。

探索實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策，是《規(guī)劃》中土地制度管理機制創(chuàng)新的亮點。

喬潤令告訴記者，很多農(nóng)民不愿進城，是因為不想用城市戶口換農(nóng)村以土地為中心的財產(chǎn)權(quán)利。這部分土地制度將來如何變革，如何流轉(zhuǎn)，是土地制度改革非常重要的方面。

最令人關(guān)注的是，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金從哪里來？

財政部副部長劉昆表示，要加快財稅體制和投融資機制改革，創(chuàng)新金融服務(wù)，放開市場準入，逐步建立多元化可持續(xù)的資金保障機制。

“一是加大地方政府債券支持城鎮(zhèn)化建設(shè)力度，依法賦予地方政府適度舉債權(quán)限；二是推廣使用政府與社會資本合作模式；三是加強地方政府融資平臺公司管理，防范和化解財政金融風(fēng)險。”劉昆說。

喬潤令表示，以往城市投融資靠的是賣地收入，這是不可持續(xù)的。而且，以地生財還導(dǎo)致高房價。下一步要突出市場配置資源，政府主導(dǎo)，但更多發(fā)揮市場機制作用。