盡快打破同類(lèi)支付業(yè)務(wù)監(jiān)管雙軌制

近期關(guān)于第三方支付的問(wèn)題引起各界廣泛討論，既有對(duì)央行相關(guān)征求意見(jiàn)稿的辯論，也有商業(yè)銀行與第三方支付的交鋒。目前，正是由于商業(yè)銀行、第三方支付機(jī)構(gòu)等的經(jīng)營(yíng)理念存在較大差異，才產(chǎn)生了各種矛盾和爭(zhēng)議，監(jiān)管者也更加關(guān)注如何保持對(duì)兩者開(kāi)展同類(lèi)業(yè)務(wù)監(jiān)管的一致性。為了避免監(jiān)管規(guī)則的不適用性，或者類(lèi)似業(yè)務(wù)的不同提供主體面臨不同規(guī)則，就需要盡快把現(xiàn)有的監(jiān)管思路，從由行業(yè)主體監(jiān)管，逐漸轉(zhuǎn)向業(yè)務(wù)功能監(jiān)管。

實(shí)際上，目前證監(jiān)會(huì)推動(dòng)的證券法修改，也在提倡功能監(jiān)管。支付清算體系作為整個(gè)金融體系的基礎(chǔ)，涉及到各種類(lèi)型的金融與非金融機(jī)構(gòu)、不同的金融行業(yè)部門(mén)，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)功能監(jiān)管問(wèn)題。從全球來(lái)看，銀行、非銀行、證券結(jié)算這三大支付清算體系，都在探索如何針對(duì)產(chǎn)品創(chuàng)新建立可持續(xù)性的規(guī)則框架。在確定了從主體監(jiān)管到功能監(jiān)管的轉(zhuǎn)型之后，則一方面只對(duì)支付系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管；另一方面，進(jìn)行產(chǎn)品和功能導(dǎo)向下的新型監(jiān)管機(jī)制建設(shè)。

在完備的“上位法”規(guī)范和新型的監(jiān)管新模式下，應(yīng)該將所有的同類(lèi)支付工具納入同一個(gè)監(jiān)管法，并根據(jù)其用途范圍作不同的監(jiān)管。監(jiān)管規(guī)則應(yīng)一般地適用于從事類(lèi)似支付業(yè)務(wù)的所有組織。例如，從支付類(lèi)型來(lái)看，應(yīng)同時(shí)適用于大額支付組織和小額支付組織；從支付系統(tǒng)的主體來(lái)看，應(yīng)同時(shí)適用于支付系統(tǒng)的參加者、運(yùn)營(yíng)商和結(jié)算機(jī)構(gòu)；從支付組織的性質(zhì)來(lái)看，應(yīng)同時(shí)適用于金融機(jī)構(gòu)和非金融機(jī)構(gòu)，尤其是目前法律監(jiān)管仍相當(dāng)薄弱的第三方支付機(jī)構(gòu)。

對(duì)于同類(lèi)業(yè)務(wù)的概念定義，需要有一定的標(biāo)準(zhǔn)與衡量。尤其對(duì)于商業(yè)銀行和第三方支付的同類(lèi)支付業(yè)務(wù)，需要更深入的研究界定。在整個(gè)業(yè)務(wù)流程中，線(xiàn)上與線(xiàn)下已經(jīng)出現(xiàn)了諸多根本性的區(qū)別。例如，網(wǎng)銀業(yè)務(wù)與支付賬戶(hù)業(yè)務(wù)是否算同類(lèi)業(yè)務(wù)？對(duì)此，筆者認(rèn)為，解決問(wèn)題的思路有以下三方面：一是借鑒全球新的監(jiān)管規(guī)則變化，以及相關(guān)支付組織的情況，對(duì)于線(xiàn)上與線(xiàn)下的類(lèi)似支付業(yè)務(wù)進(jìn)行深入研究，同時(shí)要考慮中國(guó)在某些領(lǐng)域已走在國(guó)外前面的特殊性，注意不應(yīng)該簡(jiǎn)單地把線(xiàn)下規(guī)則生硬地搬到線(xiàn)上。

二是在明確線(xiàn)上業(yè)務(wù)模式特征的同時(shí)，推動(dòng)相應(yīng)的規(guī)則建設(shè)，這里的規(guī)則不僅是指導(dǎo)意見(jiàn)，而是基礎(chǔ)性的規(guī)則，要放在整個(gè)電子支付發(fā)展的大環(huán)境下，以功能與產(chǎn)品監(jiān)管規(guī)則為核心，把不同類(lèi)型的金融、非金融機(jī)構(gòu)都納入其中。就此來(lái)看，關(guān)注的應(yīng)不僅僅是傳統(tǒng)的線(xiàn)上和線(xiàn)下的概念，而是以支付媒介、交易清算流程來(lái)衡量。比如移動(dòng)支付按照過(guò)去的分法，既有線(xiàn)上又有線(xiàn)下，在其發(fā)展中肯定遇到規(guī)則矛盾，以及不合理的地方。

三是轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，換一種思路。現(xiàn)在之所以有監(jiān)管套利，就是因?yàn)榇嬖诓缓侠淼摹半p軌制”，如傳統(tǒng)金融體系受到過(guò)度金融管制。那么，是否可以適度提高銀行類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新度，包括電子賬戶(hù)、支付與銀行賬戶(hù)結(jié)合的創(chuàng)新容忍度等。既然認(rèn)為銀行類(lèi)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)控制能力較強(qiáng)，那么這種思路轉(zhuǎn)變，同樣也有助于在改革的過(guò)渡期內(nèi)，實(shí)現(xiàn)平等競(jìng)爭(zhēng)秩序的形成。

筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)銀行與第三方支付機(jī)構(gòu)的同類(lèi)業(yè)務(wù)監(jiān)管一致，相對(duì)現(xiàn)實(shí)的選擇應(yīng)該是前者稍微松一些，后者稍微嚴(yán)一些，從而達(dá)到新的利益均衡。