胡存智：堅(jiān)持土地公有制堅(jiān)守耕地紅線 維護(hù)農(nóng)民權(quán)益

鳳凰財(cái)經(jīng)訊 “中國(guó)發(fā)展高層論壇2014——經(jīng)濟(jì)峰會(huì)”3月22日上午在釣魚(yú)臺(tái)國(guó)賓館召開(kāi)。國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智在會(huì)上表示，保障新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，要慎重穩(wěn)妥的推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革，按照守護(hù)底線試點(diǎn)先行的原則穩(wěn)步推進(jìn)，堅(jiān)持土地公有制，堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上有序探索，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

胡存智稱(chēng)，我們認(rèn)為土地制度的改革應(yīng)該以問(wèn)題為導(dǎo)向，突出在重點(diǎn)領(lǐng)域，主要有四個(gè)方面的考慮。 第一，要完善土地用途管制的制度。要嚴(yán)守底線，調(diào)整結(jié)構(gòu)，要管好土地，要保護(hù)耕地。不僅在保護(hù)有效的生產(chǎn)空間，還要保護(hù)生態(tài)空間，要保護(hù)好各類(lèi)各業(yè)的用地和生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)。 

第二，要積聚開(kāi)發(fā)，集中進(jìn)行開(kāi)發(fā)，要用好土地提高土地的集約、節(jié)約的利用水平和能力。要深化土地有償使用制度的改革，發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，減少劃撥用地，穩(wěn)定土地出讓收益，通過(guò)這個(gè)來(lái)扭轉(zhuǎn)目前土地利用不集約，開(kāi)發(fā)不集中，攤大餅的發(fā)展趨勢(shì)。

第三，規(guī)范土地綜合整治，通過(guò)土地的綜合整治立足于優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)存量空間的釋放，提高土地的效率，提升土地資產(chǎn)的價(jià)值，逐步建立有利于存量建設(shè)用地，以集約、節(jié)約推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展。

第四要慎重穩(wěn)妥的推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革，按照守護(hù)底線試點(diǎn)先行的原則穩(wěn)步推進(jìn)，堅(jiān)持土地公有制，堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上有序探索，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，構(gòu)建有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序的市民化的制度，努力化解城鎮(zhèn)中的人地矛盾和社會(huì)沖突，促進(jìn)城鎮(zhèn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

以下是發(fā)言實(shí)錄：

胡存智：接下來(lái)我就土地管理制度與包容而可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化談一點(diǎn)意見(jiàn)。

國(guó)家的新型城鎮(zhèn)化出臺(tái)經(jīng)歷了比較漫長(zhǎng)和審慎的過(guò)程，恰恰是經(jīng)歷這個(gè)過(guò)程，推動(dòng)社會(huì)各界對(duì)城鎮(zhèn)化的深入討論。去年年底召開(kāi)的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，標(biāo)志著各方對(duì)城鎮(zhèn)化已經(jīng)達(dá)成了諸多的共識(shí)，對(duì)城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)更為客觀、理性，新型城鎮(zhèn)化精髓和論壇的主題包容可持續(xù)是十分契合的。

國(guó)家新型城鎮(zhèn)化決策過(guò)程中，國(guó)土資源部也給予了高度的重視和權(quán)力的配合，專(zhuān)門(mén)成立土地管理制度改革研究小組，展開(kāi)了一系列的研究。在研究過(guò)程中，主要圍繞著兩條主線，一條是土地制度的主線，希望發(fā)揮制度改革的紅利，通過(guò)土地利用和管理方式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的全面有效的實(shí)施。另一條是資源承載的主線，希望從國(guó)土資源特別是土地資源的承載和支撐能力入手，謀求城鎮(zhèn)化模式的改進(jìn)空間格局和形態(tài)的優(yōu)化。這兩條主線都有一個(gè)共同的原則，就是包容可持續(xù)和以人為本的發(fā)展。 

這兩條主線的研究過(guò)程中通過(guò)對(duì)歷史的回顧和評(píng)價(jià)，我們得到第一個(gè)結(jié)論土地制度在我國(guó)城鎮(zhèn)化歷史進(jìn)程中起著十分重要的作用，不容忽視。從世界各國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的普遍經(jīng)驗(yàn)看，以統(tǒng)籌土地利用活動(dòng)，協(xié)調(diào)人際關(guān)系的土地管理制度是促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的核心制度安排和重要保證。 在我國(guó)隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，我國(guó)基本形成了以土地公有制為基礎(chǔ)，以耕地保護(hù)和集約用地為目標(biāo)，以土地用途管制，土地征收，土地有償使用為核心的制度框架體系。其中以用推管制為核心的土地利用管控制度為統(tǒng)籌安排各業(yè)用地和維護(hù)糧食安全，生態(tài)安全提供了有利保證。以土地征收作為主要的方式建設(shè)用地取得的制度，為工業(yè)化城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展提供了有利的空間保障，有償使用為基礎(chǔ)的土地要素市場(chǎng)配置制度為工業(yè)化城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展注入了強(qiáng)大的動(dòng)力。以?xún)?yōu)化結(jié)構(gòu)提升效益為目標(biāo)的土地綜合政治催生了一系列的制度改革的探索，對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

我們也看到在包容、可持續(xù)和以人為本的核心價(jià)值觀的新的要求下，現(xiàn)有的土地制度與當(dāng)前階段的有關(guān)城鎮(zhèn)化相關(guān)的適應(yīng)性還顯的不夠。在這里我想簡(jiǎn)單說(shuō)一下。 第一，城鎮(zhèn)化建設(shè)與優(yōu)質(zhì)耕地分布在空間上高度重合。這種發(fā)展格局導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)耕地的減少，我國(guó)農(nóng)業(yè)保障的基礎(chǔ)受到影響，城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展也就面臨挑戰(zhàn)，經(jīng)過(guò)我們分析發(fā)現(xiàn)2001年到2010年這十年期間，全國(guó)建設(shè)占用的耕地近二分之一是水田和菜地，但同時(shí)期補(bǔ)充的耕地中，水田和菜地不到五分之一，也就是說(shuō)補(bǔ)充的耕地沒(méi)有占用的耕地好。 盡管法律上規(guī)定嚴(yán)格的耕地補(bǔ)充制度，但是現(xiàn)實(shí)中，一些地方還是占多補(bǔ)少，占優(yōu)補(bǔ)劣，占水田補(bǔ)旱地，耕地的質(zhì)量下降。從更大的空間尺度來(lái)看，我國(guó)的東部、南部這些省區(qū)，既是水田、水澆地的優(yōu)質(zhì)耕地的集中分布區(qū)，又是全國(guó)人口經(jīng)濟(jì)積聚和城鎮(zhèn)化重點(diǎn)發(fā)展的區(qū)域。城鎮(zhèn)化的建設(shè)要導(dǎo)致水田呈現(xiàn)東部、南部地區(qū)減少，東北地區(qū)略增，全國(guó)總體減少的這樣一種格局。耕地保護(hù)的壓力是在增大。

第二城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地粗放浪費(fèi)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，利用上不集約，發(fā)展就不可持續(xù)。我這里有一個(gè)數(shù)字，2000年到2010年，全國(guó)的城鎮(zhèn)工礦面積增長(zhǎng)50%，但是承載的人口從每平均公里7700人下降到7000人，大概下降10%。同期大規(guī)模的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城，農(nóng)村的建設(shè)用地不但沒(méi)有減少，反而增減了兩萬(wàn)平方公里。目前的情況看，城鎮(zhèn)工礦用地中處于低效利用狀態(tài)有五千平方公里，占全國(guó)城市的11%左右。 第三，過(guò)度依賴(lài)新增建設(shè)用地的出讓收入，過(guò)份依賴(lài)土地的抵押融資，這種方式土地利用上，城市發(fā)展中也是不可持續(xù)的。具體數(shù)字我就不說(shuō)了。 第四，由于城鎮(zhèn)的發(fā)展過(guò)于在發(fā)展過(guò)程中，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度過(guò)大，造成環(huán)境資源承載力的下降，不相匹配造成環(huán)境的惡化和城市病的發(fā)生。 第五，目前還存在著農(nóng)村土地制度和城鄉(xiāng)要素有序流動(dòng)，要求不相適應(yīng)，城鄉(xiāng)在用地上發(fā)展不協(xié)調(diào)，不統(tǒng)一的問(wèn)題。

距離包容可持續(xù)的城鎮(zhèn)化還有一定的改進(jìn)空間，針對(duì)以上問(wèn)題保障新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，遵循包容可持續(xù)以人為本的基本原則，我們認(rèn)為土地制度的改革應(yīng)該以問(wèn)題為導(dǎo)向，突出在重點(diǎn)領(lǐng)域，主要有四個(gè)方面的考慮。 第一，要完善土地用途管制的制度。要嚴(yán)守底線，調(diào)整結(jié)構(gòu)，要管好土地，要保護(hù)耕地。不僅在保護(hù)有效的生產(chǎn)空間，還要保護(hù)生態(tài)空間，要保護(hù)好各類(lèi)各業(yè)的用地和生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)。 第二，要積聚開(kāi)發(fā)，集中進(jìn)行開(kāi)發(fā)，要用好土地提高土地的集約、節(jié)約的利用水平和能力。要深化土地有償使用制度的改革，發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，減少劃撥用地，穩(wěn)定土地出讓收益，通過(guò)這個(gè)來(lái)扭轉(zhuǎn)目前土地利用不集約，開(kāi)發(fā)不集中，攤大餅的發(fā)展趨勢(shì)。 第三，規(guī)范土地綜合整治，通過(guò)土地的綜合整治立足于優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)存量空間的釋放，提高土地的效率，提升土地資產(chǎn)的價(jià)值，逐步建立有利于存量建設(shè)用地，以集約、節(jié)約推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展。 第四要慎重穩(wěn)妥的推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革，按照守護(hù)底線試點(diǎn)先行的原則穩(wěn)步推進(jìn)，堅(jiān)持土地公有制，堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上有序探索，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，構(gòu)建有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序的市民化的制度，努力化解城鎮(zhèn)中的人地矛盾和社會(huì)沖突，促進(jìn)城鎮(zhèn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

為了實(shí)現(xiàn)這些改革目標(biāo)，我們主要遵循三個(gè)方面的基本路徑。 一是完善和定型土地管理制度的核心制度，就是堅(jiān)持現(xiàn)有制度的框架體系，不斷加以完善和成熟。 二是總結(jié)提升各地成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化要求，不斷的完善制度。 三是探索和創(chuàng)新土地管理制度的政策，適應(yīng)新形勢(shì)的要求，通過(guò)這三個(gè)方面切實(shí)地發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的決定性作用，更好地發(fā)揮政府對(duì)土地的管控作用，協(xié)調(diào)資源保護(hù)、空間保障、收入分配和人地和諧為目標(biāo)，進(jìn)一步地推動(dòng)城鎮(zhèn)化包容可持續(xù)以人為本的發(fā)展，我就說(shuō)這些，謝謝！