PPP成城鎮(zhèn)化建設資金保障法律體系尚待完善

城鎮(zhèn)化建設的資金從何而來？在土地市場低迷、地方債高企背景之下，這個問題顯得更加實際?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》在對土地財政進行批評時，也提到創(chuàng)新資金保障機制，包括制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領(lǐng)域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營等。

昨日（3月19日），在國新辦舉行的城鎮(zhèn)化發(fā)布會上，財政部副部長劉昆表示，資金保障是推進城鎮(zhèn)化的一個重要條件，“在資金方面主要通過體制上的創(chuàng)新等方式解決，推廣使用政府與社會資本合作的模式也就是PPP模式?！?/p>

熟知PPP模式的業(yè)內(nèi)人士對《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，國內(nèi)PPP項目至少有七八千個，但具體由哪個部門監(jiān)管沒有明確規(guī)定，PPP模式缺乏法律體系支持。

鼓勵社會資本參與基建

PPP（Public-Private-Partnership）

模式是指政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務，所建立的“全過程”合作關(guān)系。特征是授予特許經(jīng)營權(quán)、利益共享和風險共擔，通過引入市場競爭和激勵約束機制，以提高公共產(chǎn)品或服務的質(zhì)量和供給效率。

在財政部提交給十二屆全國人大二次會議審議的財政預算報告中也提到，今年將著力推廣運用政府與社會資本合作模式(PPP)，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設施的投資和運營。城鎮(zhèn)化規(guī)劃中明確：“制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領(lǐng)域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營”。

劉昆表示，在保障城鎮(zhèn)化建設資金方面，除了加大地方政府債券支持城鎮(zhèn)化建設的力度和加強地方政府融資平臺公司的管理方面，財政部將重點做好推廣使用PPP模式的工作，“政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等公開透明方式，事先明確收益成本機制，吸引社會資本參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設施建設。”

事實上，這種模式在中國已經(jīng)運行多年。上世紀90年代，很多地方政府都在利用BOT做一些事情，比如高速公路、污水處理廠等，1997年是一個高潮。

作為國內(nèi)較早介入PPP項目的大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥表示，這兩年明顯感覺到了政府對PPP的重視，“尤其是在解決地方債、發(fā)展新型城鎮(zhèn)化等方面，對PPP都寄予了重托?！?/p>

在2013年底召開的全國財政工作會議中，全國所有參會的地方廳長們就人手一份PPP的材料，并且在會議第二天專門召開了PPP會議。財政部長樓繼偉也公開表示，在公共部門財政困難的情況下，應通過PPP等方式積極調(diào)動私人資本參與基礎(chǔ)設施發(fā)展。

PPP尚無法律體系支撐

據(jù)金永祥估計，國內(nèi)與PPP沾邊的項目至少有七八千個，但法律和監(jiān)管并沒有跟上。財政部財政科學研究所在中國財政學會專門成立了公私合作研究專業(yè)委員會，財科所現(xiàn)任所長賈康擔任會長。

賈康專門撰文指出，目前PPP存在的主要問題包括缺乏專門管理機構(gòu)、財政部門監(jiān)督和約束力弱等。金永祥對此也深有體會，由于沒有統(tǒng)一的監(jiān)管部門，PPP項目涉及的地方政府部門很多，比如水務局、公用事業(yè)局等?！跋裎鬯幚眄椖浚械牡胤皆O在環(huán)保局，有的在水務局，有的在建設局，垃圾處理也是分布在不同的局，而PPP項目涉及的資金有幾萬億元，有個管理部門很有必要?！?/p>

不過，由于國內(nèi)對PPP項目的管理存在法規(guī)制度缺失，這給合作企業(yè)帶來了顧慮。北京桑德集團董事長文一波在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時說，“沒有統(tǒng)一的政策或者合同模式，每個項目都要具體談，而且地方政府較強勢，如果地方政府履約的自覺性不是很好，那企業(yè)是沒有多少法律法規(guī)及政策保障的?！?/p>

隨著國家大力治污，環(huán)保企業(yè)將迎來新機遇，而未來PPP項目將涌現(xiàn)更多的環(huán)保企業(yè)。文一波說，目前公司已做了一百多個項目，“但是合同有時幾張紙就完了，如果以更高的標準來看，我們認為要描繪得更清楚。”

賈康認為，由于PPP的相關(guān)法規(guī)主要來自于國務院及各部門根據(jù)國務院制訂的管理辦法，各地也根據(jù)各地情況制訂了相應的管理辦法?！坝捎赑PP項目的復雜性及長期性，這些辦法不足以支持PPP項目的長期和可持續(xù)的發(fā)展?！?/p>

今年全國“兩會”上，財政部副部長朱光耀表示，下一步將擴大PPP模式試點，并建立法律與行政框架。目前，全國人大法工委已經(jīng)開始委托相關(guān)部門，就民營資本進入基礎(chǔ)設施進行立法工作，以法律的形式規(guī)范地方政府和PPP項目運營者，防止前者由于換屆或歷史遺留問題而朝令夕改，導致項目的合法性、市場需求、收費、合同協(xié)議的有效性等因素發(fā)生變化。