發(fā)改委官員解讀新型城鎮(zhèn)化：鼓勵大城市落戶政策競爭

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略已正式啟動。對此，國家發(fā)改委規(guī)劃司副司長陳亞軍認為以人為本的城鎮(zhèn)化是對城鎮(zhèn)化的正本清源。

“農民工不僅是生產者，還是生活者。我們不但要給農民工提供就業(yè)，還要讓他們能在城市里面體面地生活下來，讓他們能享受和市民一樣的基本公共服務。這也是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（下稱《規(guī)劃》）的最大亮點。”從2010年至今，陳亞軍參與了《規(guī)劃》編制的全過程。就《規(guī)劃》的出臺過程以及如何推進，21世紀經濟報道記者專訪了他。

何為新型城鎮(zhèn)化？

《21世紀》：為何《規(guī)劃》遲至現(xiàn)在才對外發(fā)布？

陳亞軍： 《規(guī)劃》的起草可以追溯到2010年10月27日發(fā)布的《中央關于國民經濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃的建議》，該建議明確提出要“科學制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃”。因此從2010年底國家開始準備《規(guī)劃》編制的前期工作，到2011年就委托相關機構開展城鎮(zhèn)化課題的研究。2011年，國家發(fā)改委會同財政部、國土資源部等14個部門啟動城鎮(zhèn)化規(guī)劃編制工作。2012年，在全國8個片區(qū)開展了專題調研和座談會，征求了全國31個省市自治區(qū)的意見。這次大范圍的調研，主要關注四個問題：農民工如何市民化、城市的空間如何布局、城鎮(zhèn)建設用地與耕地保護如何平衡和城市建設管理如何創(chuàng)新。在大量前期研究、實地調研和專題研討基礎上，起草形成了規(guī)劃文稿，并在2012年底召開的全國發(fā)改工作會議上征求地方的意見。在2013年年初，又正式發(fā)文征求地方的意見。緊接著，在向國務院匯報之前，征求各個部門的意見，然后上報國務院。征求完國務院意見之后，上報黨中央。在十八屆三中全會召開之后，根據(jù)三中全會的精神再做修改，并在全國城鎮(zhèn)化工作會議上征求了地方和有關部門的意見。每征求一次意見，都要根據(jù)相關部門的反饋，進行一次集中修改。最后由黨中央和國務院聯(lián)合發(fā)布，這種發(fā)文的級別在近年來各級國家規(guī)劃中是相當罕見的，這也說明黨中央和國務院對城鎮(zhèn)化規(guī)劃的高度重視，我們正處于一個城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵時期。從《規(guī)劃》歷經三年多的編制過程來看，目前從中央到地方，以及各個部門對未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的發(fā)展路徑、主要目標和戰(zhàn)略任務都已經形成了共識。

《21世紀》：那么你認為，何為新型城鎮(zhèn)化？

陳亞軍：之所以要提新型城鎮(zhèn)化，那是因為我們認為過去的城鎮(zhèn)化模式不可持續(xù)了。在我看來，過去的城鎮(zhèn)化在相當長一段時間里面，都只是土地的城鎮(zhèn)化、房子的城鎮(zhèn)化，甚至僅僅是勞動力的城鎮(zhèn)化，也就是僅僅視農民工為生產者的城鎮(zhèn)化。這種模式難以為繼了，我們要走一條城鎮(zhèn)化的新路，這就是以人為核心的城鎮(zhèn)化，農民工不僅是生產者，還是生活者。我們不但要給農民工提供就業(yè)，還要讓他們能在城市里面體面地生活下來，讓他們能享受和市民一樣的基本公共服務。

這也是《規(guī)劃》的最大亮點，這一亮點體現(xiàn)在如下四個方面：首先在推進符合條件農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)方面，不僅要放開小城鎮(zhèn)落戶限制，也要放寬大中城市落戶條件，并進一步提出了差別化的落戶政策；其次，明確提出要建立財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制，中央和省級財政安排轉移支付要考慮常住人口因素；第三，在城市的空間布局上，以城市群為主體形態(tài)，通過交通網絡和信息網絡鏈接，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，以吸納更多的農業(yè)轉移人口；同時在城市內部結構上，要打破過去的功能分區(qū)模式，統(tǒng)籌生產區(qū)、辦公區(qū)、生活區(qū)、商業(yè)區(qū)等功能區(qū)規(guī)劃建設，推進功能混合和產城融合，在集聚產業(yè)的同時集聚人口，防止新城新區(qū)空心化；第四體現(xiàn)在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展上，即便到2030年中國的城鎮(zhèn)化率達到70%，依然還有三四億人口在農村，這一部分人怎么辦？我們依然要保障他們能分享現(xiàn)代化的成果。

《21世紀》：《規(guī)劃》中新型城鎮(zhèn)化的城鎮(zhèn)化率指標是如何提出來的？

陳亞軍：關于城鎮(zhèn)化率有兩個指標，這是由中國特殊的城鄉(xiāng)二元體制造成的。城鄉(xiāng)二元結構是普通存在的，而由戶籍制度造成的城鄉(xiāng)二元體制卻是中國獨有的。常住人口的城鎮(zhèn)化率是國際上通用的指標，我們?yōu)榱吮阌谂c國際比較，自然要采納這一指標。經過多年快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我們預計未來城鎮(zhèn)化率會有所減緩，預計每年的城鎮(zhèn)化率為0.9%左右，因此我們設置了60%左右的目標。由于常住人口的城鎮(zhèn)化率不能反映出中國城鎮(zhèn)化率的真實情況，所以我們又設置了戶籍人口城鎮(zhèn)化率這一指標。根據(jù)有關統(tǒng)計2012年戶籍人口的城鎮(zhèn)化率比常住人口的城鎮(zhèn)化率低17個百分點左右，那么在戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右之后，戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率差15%，也即實現(xiàn)了二者差距縮小2個百分點左右的任務。那么戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%的目標如何實現(xiàn)？經過測算，這需要在未來6年之內實現(xiàn)1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。盡管這一目標實現(xiàn)起來難度很大，但目前需要市民化的存量農民工有2.34億，以及每年新增的1000萬左右農民工以及隨遷家屬，未來需要市民化的農業(yè)轉移人口有三億左右。即便是實現(xiàn)了1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶的目標，還有2/3的人口需要提供公共服務。

鼓勵大城市的落戶政策相互競爭

《21世紀》：您如何解讀《規(guī)劃》解讀提出的差別化落戶政策？

陳亞軍：首先《規(guī)劃》沒有依據(jù)1980年的城市劃分標準確定落戶門檻。如果依據(jù)1980年標準顯然不符合中國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀，也難以作為差別化落戶的依據(jù)。其次，以合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）等為前置條件，對不同規(guī)模的城市落戶提出了不同的政策。其中，和十八屆三中全會所提的合理確定大城市落戶條件有關政策相比，對大城市又分為100萬-300萬和300萬-500萬人口的兩類城市進行區(qū)別對待，合理放開城區(qū)人口100萬-300萬的大城市落戶限制，這是一個不小的變化。同時，特大城市可采取積分制等方式設置階梯式落戶通道調控落戶規(guī)模和節(jié)奏。

《21世紀》：那么，對特大城市采取積分制等方式控制人口規(guī)模的方式，如何防止變成一種排外政策？

陳亞軍：我認為，一個城市的發(fā)展需要各類人才，既需要拿手術刀的，也需要拿剃頭刀的，這樣這個城市才能正常、健康發(fā)展，否則一個城市只要拿手術刀的，而不要拿剃頭刀的，那么這個城市肯定會癱瘓。問題在于，在政策上是否只允許拿手術刀的人才落戶？

具體到各個城市而言，這種積分制等階梯式落戶政策由各個城市制定，各個城市之間出臺不同的相互競爭的方案。假設一個城市制定一種極端的政策，農民工需要1萬年才能落戶，而另外一個城市只需要三年，這樣的話農民工也就有了選擇權。

此外，我認為特大城市人口規(guī)?？刂?，不能僅僅依靠表面上的落戶限制政策，更要發(fā)揮城市功能合理定位和疏解的作用，改變過去一個城市集各種中心于一身的大包大攬現(xiàn)象。

《21世紀》：戶籍改革有沒有時間表和相關的配套政策？

陳亞軍：《規(guī)劃》已經提出了戶籍改革的方向，一方面放寬落戶條件，同時通過對流動人口推行居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，還原戶籍人口信息登記的功能。目前，公安部正在牽頭制定有關居住證制度和戶籍改革的實施意見，我個人認為，改革力度會超過2011年2月發(fā)布的《關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，預計年內就會出臺。

財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤

《21世紀》：《規(guī)劃》提出各級政府承擔相應的財政支出責任，那么具體來說，有無一個明確的分擔比例？且為何《規(guī)劃》的第七篇下設章節(jié)中沒有行政管理改革的章節(jié)？

陳亞軍：在現(xiàn)有的制度下，大多數(shù)地方政府的公共服務支出是與戶籍制度掛鉤的，戶籍人口規(guī)模是具體財政支出項目與規(guī)模設置的依據(jù)，但實際上地方承擔現(xiàn)在需要提供公共服務的對象已經不限于戶籍人口了，還包括越來越多的常住人口。我們在調研中不少地方反映，農民工多半從事第二產業(yè)，在當?shù)禺a生的稅收以增值稅和企業(yè)所得稅為主，而兩個稅種大部要上繳，因此地方政府缺乏為農民工特別是本行政區(qū)外的農民工，提供基本公共服務的激勵。因此，從大的原則來看，農民工市民化的支出責任主要在地方政府，尤其是市和縣兩級政府，但如果完全交由地方政府來承擔，地方政府受制于財力有限，也未必能夠負擔得起。中央財政要通過中央和省級財政適當?shù)霓D移支付方式予以支持，在各級政府之間進行合理的分擔。

《規(guī)劃》提出的“要建立財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制，中央和省級財政安排轉移支付要考慮常住人口因素”，就是充分考慮了各級政府在這一事權支出上的責任。至于說，具體到各級政府之間怎么分擔，還要靠試點去不斷地摸索，不同的區(qū)域之間應該有不同的比例。

新型城鎮(zhèn)化的推進，已經觸及到了行政體制改革的問題，比如建立創(chuàng)新行政管理、降低行政成本的設市設區(qū)模式，再如推動有條件地區(qū)的經濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。但行政體制改革相比城鎮(zhèn)化改革是更為復雜的一個重大命題，需要審慎推進。

《21世紀》：在解決城鎮(zhèn)化的資金問題上，財政部和人民銀行是否也會出臺相關的配套政策？

陳亞軍：城鎮(zhèn)化的資金問題，涉及到的不僅是配套政策的問題，還會涉及到有關法律和法規(guī)的制定和修改。比如《規(guī)劃》里面提到的完善地方稅體制，這就涉及到房地產稅和資源稅的立法，再如《規(guī)劃》里面提到的地方債券發(fā)行管理制度和評級制度，就涉及到《預算法》的修改。

《21世紀》：你認為應該如何完善住房制度的改革？

陳亞軍： 住房制度的改革方向就是構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系。值得關注的是，《規(guī)劃》提出了到2020年保障性住房覆蓋常住人口的比例要超過23%，這一目標比“十二五”規(guī)劃提出的20%目標有所提高。這也意味著保障性住房體系除了覆蓋戶籍人口，也將把進城落戶農民工完全納入其中。（編輯晨星孫小林）