城鎮(zhèn)化土改：城市人口增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少也要掛鉤

早報(bào)記者歐昌梅

作為一部高規(guī)格的規(guī)劃，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（下稱《規(guī)劃》）最大的亮點(diǎn)是以人為本。

城鎮(zhèn)化發(fā)展至今已歷時(shí)30多年，其間出現(xiàn)了諸多問題：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì)，市民化進(jìn)程滯后，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，與資源承載能力不匹配，等等。

對(duì)此，《規(guī)劃》在一些具體問題上開出了針對(duì)性的“藥方”。

針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，《規(guī)劃》提出，探索實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策。

在保障農(nóng)民享受城市公共服務(wù)上，《規(guī)劃》從農(nóng)民工隨遷子女享受教育權(quán)利、公共就業(yè)服務(wù)體系、社會(huì)保障覆蓋面、基本醫(yī)療、住房保障等方面給予制度安排。

中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副總規(guī)劃師沈遲稱，國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃是以城鎮(zhèn)化為主線的多規(guī)融合性戰(zhàn)略；是國(guó)家層面的更加突出戰(zhàn)略性、導(dǎo)向性、目標(biāo)性的戰(zhàn)略規(guī)劃；是突出以人為本，民生性特征明顯的規(guī)劃；是通過轉(zhuǎn)變機(jī)制從根本上解決傳統(tǒng)發(fā)展中不可持續(xù)問題的頂層設(shè)計(jì)。

沈遲同時(shí)認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歷程，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特征的反映，不可能脫離經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，靠房子造出來(lái)，也不可能靠調(diào)整行政區(qū)劃和統(tǒng)計(jì)口徑真正提高。

據(jù)一位參與《規(guī)劃》制定的人士透露，早在《規(guī)劃》編制初始，國(guó)家發(fā)改委就要求寫出一部“比較徹底或激進(jìn)的方案，不要考慮有多少制度障礙”。

該人士認(rèn)為，從《規(guī)劃》最終稿來(lái)看，更加注重在體制機(jī)制上“下功夫”，破除城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的障礙。

建設(shè)用地與轉(zhuǎn)移人口掛鉤

土地改革是城鎮(zhèn)化繞不開的一環(huán)。

《規(guī)劃》提出，探索實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策。

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系研究室主任張占錄解釋，這一政策意味著城鎮(zhèn)化過程中，城市建設(shè)用地增加和農(nóng)村用地減少要掛鉤，城市人口增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少也要掛鉤，即雙掛鉤。

也就是說，農(nóng)村建設(shè)用地減少，不但是建設(shè)用地本身減少，農(nóng)村人口和戶籍也相應(yīng)減少，轉(zhuǎn)移到城市，即“人走，地走；地走，人走”。

上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授陸銘指出，上述提法是《規(guī)劃》中涉及土地改革最重要的提法。

陸銘稱，重慶、成都已推行上述政策，但只是在市域范圍之內(nèi)，截至目前，這一政策沒有在全國(guó)范圍內(nèi)推行。

陸銘稱，人口的流動(dòng)是跨地區(qū)的，建設(shè)用地指標(biāo)的配置，到目前為止沒有跟人口流動(dòng)趨勢(shì)一致起來(lái)，未來(lái)應(yīng)該在這個(gè)方面突破。

不過，張占錄指出，這一政策試點(diǎn)中出現(xiàn)了不合理的現(xiàn)象。例如，“地走，人不走”，即農(nóng)民戶籍無(wú)法轉(zhuǎn)移到城市。相應(yīng)的，“人走，地不走”，即農(nóng)村人口戶籍轉(zhuǎn)移到城市，但原有宅基地和土地還給予保留。

陸銘建議，在推行上述政策應(yīng)堅(jiān)持三大原則：一、自愿原則，不能在征地過程中采取強(qiáng)征的方式。二、在交易中，應(yīng)充分利用市場(chǎng)機(jī)制，建設(shè)用地的使用權(quán)或宅基地對(duì)應(yīng)的指標(biāo)使用權(quán)要有充分的市場(chǎng)評(píng)價(jià)，不能按照此前采取對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞?。三，一定要以農(nóng)民工在城市實(shí)際具有穩(wěn)定就業(yè)和社會(huì)保障為基礎(chǔ)。

張占錄指出，這一政策根本的是要改革戶籍制度，實(shí)現(xiàn)土地和人口的雙重城市化。不是一兩個(gè)省市之間的問題，而是全國(guó)各省之間的協(xié)調(diào)問題，應(yīng)按照人口轉(zhuǎn)移的大趨勢(shì)，如農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，中西部人口向沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移，落后地區(qū)人口向發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，通過測(cè)算轉(zhuǎn)移的規(guī)模和速度，在全國(guó)內(nèi)進(jìn)行人口和土地指標(biāo)轉(zhuǎn)移的統(tǒng)籌。

“工業(yè)用地政策非常及時(shí)”

針對(duì)當(dāng)下粗放的工業(yè)用地利用情況，陸銘稱《規(guī)劃》細(xì)化了相關(guān)規(guī)定。

《規(guī)劃》提出，適當(dāng)控制工業(yè)用地，優(yōu)先安排和增加住宅用地，合理安排生態(tài)用地，保護(hù)城郊菜地和水田，統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地。建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，提高工業(yè)用地價(jià)格。

同時(shí)，要完善各類建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)體系，嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)提高工業(yè)項(xiàng)目容積率、土地產(chǎn)出率門檻，探索實(shí)行長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合的工業(yè)用地供應(yīng)制度，加強(qiáng)工程建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)控制。

張占錄指出，當(dāng)前，不管是國(guó)家的老工業(yè)用地，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的工業(yè)用地，工業(yè)土地低效利用問題比較嚴(yán)重。通過提高工業(yè)用地容積率和利用率，可以解決工業(yè)用地緊張問題，這個(gè)政策非常及時(shí)。

陸銘指出，在目前的工業(yè)用地機(jī)制中，地方政府普遍地保障低價(jià)的工業(yè)用地，以招商引資，同時(shí)相應(yīng)地抬高商業(yè)地產(chǎn)的土地價(jià)格，以實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政。在新的工業(yè)用地機(jī)制下，提高工業(yè)用地密度和利用率，相應(yīng)地保障住房用地供給，可抑制房?jī)r(jià)上漲。

張占錄提醒，在土地管理上，要防止以新型城鎮(zhèn)化的名義，亂占、亂用和破壞耕地和生態(tài)，突破土地管理的一些政策和法規(guī)規(guī)定。

《規(guī)劃》明確提出，嚴(yán)格土地用途管制，統(tǒng)籌耕地?cái)?shù)量管控和質(zhì)量、生態(tài)管護(hù)，完善耕地占補(bǔ)平衡制度，建立健全耕地保護(hù)激勵(lì)約束機(jī)制。落實(shí)地方各級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度，建立健全耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制；加強(qiáng)基本農(nóng)田管理，完善基本農(nóng)田永久保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，強(qiáng)化耕地占補(bǔ)平衡和土地整理復(fù)墾監(jiān)管。

“公共資源應(yīng)隨人口流動(dòng)”

《規(guī)劃》指出，目前，農(nóng)民工已成為中國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的主體，受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)。

“以人為本，公平共享”是新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的一大原則?！兑?guī)劃》指出，要以人的城鎮(zhèn)化為核心，合理引導(dǎo)人口流動(dòng)，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口。

陸銘指出，中國(guó)很大的問題是，人口流動(dòng)方向跟政府資源及土地資源配置不一致，借新型城鎮(zhèn)化改革，應(yīng)讓它一致起來(lái)。

《規(guī)劃》已給出具體安排。

《規(guī)劃》要求，將農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育納入各級(jí)政府教育發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政保障范疇，合理規(guī)劃學(xué)校布局，科學(xué)核定教師編制，足額撥付教育經(jīng)費(fèi)，保障農(nóng)民工隨遷子女以公辦學(xué)校為主接受義務(wù)教育。對(duì)未能在公辦學(xué)校就學(xué)的，采取政府購(gòu)買服務(wù)等方式，保障農(nóng)民工隨遷子女在普惠性民辦學(xué)校接受義務(wù)教育的權(quán)利。

在醫(yī)療保障上，《規(guī)劃》指出，要根據(jù)常住人口配置城鎮(zhèn)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源，將農(nóng)民工及其隨遷家屬納入社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系，免費(fèi)提供健康教育、婦幼保健、預(yù)防接種、傳染病防控、計(jì)劃生育等公共衛(wèi)生服務(wù)。加強(qiáng)農(nóng)民工聚居地疾病監(jiān)測(cè)、疫情處理和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)。鼓勵(lì)有條件的地方將符合條件的農(nóng)民工及其隨遷家屬納入當(dāng)?shù)蒯t(yī)療救助范圍。

在住房上，《規(guī)劃》提出，農(nóng)民工集中的開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)可以建設(shè)單元型或宿舍型公共租賃住房，農(nóng)民工數(shù)量較多的企業(yè)可以在符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的用地范圍內(nèi)建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍。審慎探索由集體經(jīng)濟(jì)組織利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)公共租賃住房。

陸銘建議，未來(lái)，中央財(cái)政可以跟著人口流動(dòng)的方向轉(zhuǎn)移，覆蓋地方政府難以承擔(dān)的部分。

《規(guī)劃》提出，按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，合理確定各級(jí)政府在教育、基本醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)方面的事權(quán)，建立健全城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)支出分擔(dān)機(jī)制。建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，中央和省級(jí)財(cái)政安排轉(zhuǎn)移支付要考慮常住人口因素。

一位參與《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》制定的人士透露，早在《規(guī)劃》編制初始，國(guó)家發(fā)改委就要求寫出一部“比較徹底或激進(jìn)的方案，不要考慮有多少制度障礙”。CFP 資料