新型城鎮(zhèn)化突破“錢從何來”瓶頸

允許地方政府發(fā)行市政債券，必將帶來一系列的聯(lián)動改革。例如，需要修改《預算法》，改變地方政府不能成為舉債主體的規(guī)定，以及改革當前政府預算會計制度，系統(tǒng)地編制地方政府資產(chǎn)負債表。

新出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》明確了我國未來幾年新型城鎮(zhèn)化的基本目標、重大任務以及具體舉措。與過去從發(fā)展角度強調(diào)城鎮(zhèn)化有所不同的是，這份規(guī)劃突出了新型城鎮(zhèn)化的體制機制創(chuàng)新，提出了新型城鎮(zhèn)所需要推進的一系列改革。以改革的突破推進新型城鎮(zhèn)化的突破，成為一個鮮明的特點。

以融資為例。在新型城鎮(zhèn)化中，無論解決什么問題，一個核心的問題總繞不開。這就是“錢從何來”，也即新型城鎮(zhèn)化的融資機制如何創(chuàng)新。過去的城鎮(zhèn)化，客觀上比較依賴土地財政等非正式的制度安排。由于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化“要地不要人”，其城鎮(zhèn)化的成本確實偏低，被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務，城鎮(zhèn)化的成本被人為壓低；而且可供出讓的土地還比較多，非透明的地方債務增長空間還比較大，勉強可以支撐城鎮(zhèn)化進程。然而，兩方面的變化，使得這種非正式的城鎮(zhèn)化融資制度安排難以為繼。

一是這種制度帶來矛盾與風險越來越突出，土地財政引發(fā)的地方債務風險、征地引發(fā)的社會矛盾等，都成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展的因素；二是新階段城鎮(zhèn)化的速度要超過過去。6年內(nèi)努力實現(xiàn)規(guī)劃提出的1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，意味著每年將近1700萬人要實質(zhì)性融入城鎮(zhèn)，即實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化；相比之下，過去35年城鎮(zhèn)化進程中，城市戶籍人口年均增長不超過1000萬。戶籍人口城鎮(zhèn)化的提速勢必帶來巨大的投資需求，尤其是基礎設施建設資金需求巨大。國家開發(fā)銀行預計，未來3年我國城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達25萬億元。面對如此之大的資金需求，如果不創(chuàng)新融資機制恐怕難以承受。

在這個背景下，規(guī)劃也注重進行投融資體制改革設計。明確提出了加快財稅體制和投融資機制改革，創(chuàng)新金融服務，放開市場準入，逐步建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機制。除了在稅制上提出培育地方主體稅種外，在投融資體制上明確提出要建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評級制度，允許地方政府發(fā)行市政債券。考慮到當前地方債務壓力，這份規(guī)劃能明確放開地方債務，確為不易。

從長遠看，允許地方政府發(fā)行市政債券，必將帶來一系列的聯(lián)動改革。例如，需要修改《預算法》，改變地方政府不能成為舉債主體的規(guī)定；再例如，要市場化地發(fā)行市政債券，需要改革當前政府預算會計制度，系統(tǒng)地編制地方政府資產(chǎn)負債表。

在我國發(fā)展的關鍵時期，新型城鎮(zhèn)化不僅是個發(fā)展的問題，更是一個轉(zhuǎn)型與改革的問題。從這個意義上說，盡管規(guī)劃專門講改革的篇幅并不長，但全篇的改革思路是非常清晰的。除了投融資改革外，規(guī)劃部署的改革任務并不少。著眼于2020年的目標，需要盡快分解并落實新型城鎮(zhèn)化的改革任務，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化改革的重大突破。