陽(yáng)光法案難在哪里？

陽(yáng)光法案難在哪里？

趙靈敏

近年來(lái)，作為一項(xiàng)重要的反腐敗措施，呼吁建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的聲音一直不絕于耳。全國(guó)人大代表、重慶律師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)韓德云，從去年開(kāi)始沒(méi)有再提官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)議案。原因是2012年韓德云第七次提出建議，請(qǐng)求將公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)(公開(kāi))法納入下屆人大立法規(guī)劃之后，他收到答復(fù)稱：有關(guān)部門正在抓緊對(duì)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)國(guó)家立法進(jìn)行研究論證工作。

在2006年全國(guó)人民代表大會(huì)上，韓德云領(lǐng)銜29名全國(guó)人大代表附議提交了《官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法》議案，隨后立即吸引了媒體的關(guān)注。此后，連續(xù)7年，每年兩會(huì)，韓德云“死磕”官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)的消息都會(huì)備受關(guān)注。

所謂官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，就是把官員的財(cái)產(chǎn)狀況放在陽(yáng)光下，放在大眾的視線里接受監(jiān)督，所以，這項(xiàng)法案又被稱為陽(yáng)光法案。世界上最早的陽(yáng)光法案是英國(guó)在1883年制定的，目前，世界上有相關(guān)立法的國(guó)家在100個(gè)以上。從這些國(guó)家的實(shí)踐看，行之有效的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度有3個(gè)重要環(huán)節(jié)：一是具有公示環(huán)節(jié)，二是對(duì)于申報(bào)內(nèi)容進(jìn)行審查的環(huán)節(jié)，三是對(duì)于謊報(bào)、瞞報(bào)行為進(jìn)行懲治的環(huán)節(jié)。

而我國(guó)，早在1987年，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)秘書長(zhǎng)的王漢斌曾明確提出：“我國(guó)對(duì)國(guó)家工作人員是否建立申報(bào)財(cái)產(chǎn)制度問(wèn)題，需在其他有關(guān)法律中研究解決。”此后，幾乎每年都有人提出官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)一事。盡管如此，27年過(guò)去了，相關(guān)的立法還一直都處于“只聽(tīng)樓梯響，不見(jiàn)人下來(lái)”的狀態(tài)。

當(dāng)然，相關(guān)的規(guī)定還是有的。1995年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，要求鎮(zhèn)、縣直各單位的副科級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部必須申報(bào)包括工資、各類獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼及福利費(fèi)、從事咨詢、講學(xué)、寫作、審稿、書畫等勞務(wù)所得等和其他合法收入；2010年，中辦國(guó)辦又印發(fā)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，要求縣處級(jí)副職以上干部每年1月31日前集中報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)、本人婚姻變化和配偶子女移居國(guó)外等事項(xiàng)，并明確規(guī)定瞞報(bào)謊報(bào)將受紀(jì)律處分。也就是說(shuō)，從1995年開(kāi)始，相關(guān)官員填寫財(cái)產(chǎn)申報(bào)表已經(jīng)19年了，但由于填寫內(nèi)容不向社會(huì)公開(kāi)、填寫之后又缺乏相關(guān)的審查和懲治機(jī)制，上述規(guī)定并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有作用，絕大部分民眾甚至不清楚有這些規(guī)定。

自2009年1月開(kāi)始，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度還先后在新疆阿勒泰等6個(gè)地級(jí)行政區(qū)和23個(gè)縣級(jí)行政區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)，但從目前的情況看，有些試點(diǎn)已經(jīng)名存實(shí)亡，有些則淪為走過(guò)場(chǎng)和“曬工資”；公示的范圍也越來(lái)越小，從上網(wǎng)向全社會(huì)公開(kāi)，到張貼在相關(guān)單位的公示欄里，再到內(nèi)部掌握、秘不示人。顯然，由于缺乏從上而下的硬約束，官員積極性不強(qiáng)，這些試點(diǎn)同樣難言成功。

而在國(guó)家層面，陽(yáng)光法案之所以難產(chǎn)，理由不外乎這么兩個(gè)：相關(guān)配套措施不完善，以及可能引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。乍一看，這些說(shuō)法不無(wú)道理，但細(xì)細(xì)分析起來(lái)，都不怎么站得住腳。所謂的配套措施無(wú)外乎金融實(shí)名制、不動(dòng)產(chǎn)實(shí)名制等。確實(shí)，金融實(shí)名制覆蓋不了現(xiàn)金交易，不動(dòng)產(chǎn)登記等配套制度不健全，在實(shí)踐中確實(shí)會(huì)導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度執(zhí)行不力、對(duì)違反規(guī)定追究不嚴(yán)等問(wèn)題。但配套措施、技術(shù)手段的成熟永遠(yuǎn)是相對(duì)的。1883年，英國(guó)議會(huì)通過(guò)世界上第一部有關(guān)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法律時(shí)，無(wú)論是硬件還是軟件，當(dāng)時(shí)的配套設(shè)施都無(wú)法與今天相比。如果一直以“配套措施不完善”作為借口，那陽(yáng)光法案恐怕很難有面世的一天。

目前，正因?yàn)橄嚓P(guān)配套措施還不完善，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示才有極大的必要性，因?yàn)榘压賳T的財(cái)產(chǎn)放在陽(yáng)光下讓全社會(huì)監(jiān)督，恰恰可以彌補(bǔ)過(guò)往內(nèi)部監(jiān)督和配套措施的不足，這是一個(gè)相輔相成的過(guò)程：配套措施的建立和完善要靠官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度來(lái)推動(dòng)，而官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度反過(guò)來(lái)也可以推進(jìn)配套措施的落實(shí)。這些年來(lái)反腐敗的力度不能說(shuō)不大，但往往收效不盡如人意，根本原因是反腐敗一直是自己人查自己人，缺乏民眾和社會(huì)力量的介入。真正意義上的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)，正可以彌補(bǔ)這一不足。

還有一種擔(dān)心是：如果大量官員將巨額財(cái)產(chǎn)公之于眾，在貧富差距和仇官仇富心理的推動(dòng)下，有可能會(huì)引起社會(huì)震蕩。即使是在干部隊(duì)伍內(nèi)部，也可能引發(fā)官員內(nèi)部的心理失衡。這些擔(dān)心有一定道理，但應(yīng)該看到，近年來(lái)的一系列事件已經(jīng)表明，如果反腐敗不能在短期里取得成效，將極大地?fù)p害和瓦解人們對(duì)執(zhí)政黨的認(rèn)同和權(quán)威。反腐敗措施和腐敗的競(jìng)賽結(jié)果，將在很大程度上決定國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展方向。至于官員內(nèi)部，雖然阻力很大，但也不是鐵板一塊，不少人已經(jīng)表達(dá)了“只要組織允許，隨時(shí)愿意公布”的意愿，希望能自證清白。

當(dāng)然，反腐敗同樣要講究策略。要避免官員集體作困獸斗，“老人老辦法、新人新辦法”可能是一種比較現(xiàn)實(shí)的選擇：你想在政治方面繼續(xù)有進(jìn)步，那好，你首先把財(cái)產(chǎn)公示出來(lái)。你要是有顧慮，你可以不公布，但你也須安于你的職務(wù)。又想升官，又想不受約束的時(shí)代應(yīng)該一去不復(fù)返。

以上可以看出，陽(yáng)光法案的難產(chǎn)，歸根到底不是技術(shù)問(wèn)題，而是決心問(wèn)題。其中的最大癥結(jié)，不是目前條件不成熟等客觀原因，而是它直接涉及官員的切身利益，受到既得利益群體的阻撓，導(dǎo)致在實(shí)踐中難以施行。這也是過(guò)去改革進(jìn)程中的最大問(wèn)題：凡是要限制和剝奪既得利益者權(quán)利的改革措施，總是會(huì)受到百般阻撓，往往最后不了了之，即使實(shí)行了也大打折扣；而限制和剝奪民眾特別是弱勢(shì)群體利益的改革措施，則基本暢行無(wú)阻。比如國(guó)有企業(yè)改革和國(guó)企改制，是牽涉到幾千萬(wàn)人生計(jì)的大事情，一夜之間就開(kāi)始推行，從來(lái)沒(méi)有考慮過(guò)什么配套措施問(wèn)題。從這個(gè)意義上看，真正意義上的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開(kāi)能否立法和推行，是檢驗(yàn)改革進(jìn)程和真假改革的試金石。

在當(dāng)下中國(guó)，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度被寄予了很高的期望，很多人認(rèn)為只要讓官員曬了家產(chǎn)，就能讓腐敗無(wú)所遁形。但問(wèn)題是，目前世界上100多個(gè)實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的國(guó)家，大多數(shù)腐敗現(xiàn)象仍然很嚴(yán)重，這是非常發(fā)人深省的。這說(shuō)明反腐敗是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不存在靈丹妙藥，不存在一招就成功。財(cái)產(chǎn)申報(bào)這樣的單項(xiàng)試驗(yàn)作用很大，但還需要很多相關(guān)的制度建設(shè)：減少國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，保證司法獨(dú)立等，最終要塑造一種清廉的社會(huì)文化。