預(yù)決算審查：讓人大代表很為難

政府得到社會(huì)授權(quán)來(lái)處理公共資源配置。這樣一個(gè)職責(zé)的主體，如果不把相關(guān)的信息公之于眾的話(huà)，便無(wú)從建立起現(xiàn)代國(guó)家治理體系

——全國(guó)政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康

法治周末見(jiàn)習(xí)記者蒲曉磊

看緊納稅人的“錢(qián)袋子”，是全國(guó)人大最主要的功能之一。因此，每年3月的全國(guó)人大會(huì)議，最重要的議題之一就是審議政府提交的新一年度預(yù)算草案，對(duì)政府的預(yù)算草案中下一年度想收的錢(qián)和想花的錢(qián)是否合理進(jìn)行審核、修改和監(jiān)督。

預(yù)算的制定、分配以及制定的過(guò)程，也是政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力分配的過(guò)程，這與公眾生活與民眾權(quán)利直接相關(guān)。但對(duì)于絕大多數(shù)的人來(lái)說(shuō)，預(yù)決算問(wèn)題依然很神秘。

“因?yàn)檎泻芏噱X(qián)，它放在很多個(gè)口袋里，你要讓它亮出一個(gè)口袋，還是兩個(gè)口袋，還是所有口袋都亮出來(lái)？”全國(guó)政協(xié)委員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院院長(zhǎng)蔣洪說(shuō)。

還不等他自問(wèn)自答，旁邊的全國(guó)人大代表、影視劇作家趙冬苓就插了一句：“預(yù)算法公開(kāi)的終極目的，就是要實(shí)現(xiàn)預(yù)算的全過(guò)程公開(kāi)，每個(gè)環(huán)節(jié)都要公開(kāi)?！?/p>

“政府得到社會(huì)授權(quán)來(lái)處理公共資源配置。這樣一個(gè)職責(zé)的主體，如果不把相關(guān)的信息公之于眾的話(huà)，便無(wú)從建立起現(xiàn)代國(guó)家治理的體系?！比珖?guó)政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康坦言道。

這是10日晚在中國(guó)法學(xué)會(huì)舉辦的兩會(huì)代表委員座談會(huì)上的場(chǎng)景。

讓代表感到為難的審查

兩會(huì)期間對(duì)預(yù)算進(jìn)行審查時(shí)，趙冬苓差點(diǎn)沒(méi)睡成覺(jué)。

3月5日，李克強(qiáng)總理作完政府工作報(bào)告當(dāng)天，預(yù)算報(bào)告就發(fā)了下來(lái)。第二天晚上，工作人員把預(yù)決算表送到了趙冬苓的房間門(mén)口。

“臨睡覺(jué)的時(shí)候打開(kāi)看，是厚厚的三本預(yù)決算的表，第二天就要討論。我覺(jué)得我作為一個(gè)普通代表，不可能在這么短的時(shí)間內(nèi)讀那么長(zhǎng)的一個(gè)表?！壁w冬苓無(wú)奈地說(shuō)。

除了時(shí)間上的緊張，趙冬苓坦言，預(yù)決算的審查是專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的事情，普通的代表并不具備相關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，理解起來(lái)難度很大。

“我們?nèi)舜蟠淼臉?gòu)成大家清楚，像我這樣的即使給我足夠的時(shí)間我也看不懂，我就在想預(yù)決算是一個(gè)非常嚴(yán)肅的問(wèn)題，在這樣一種審查體制下，我覺(jué)得這是一個(gè)很大的問(wèn)題，其實(shí)人大并不能真正地去審查這個(gè)。”趙冬苓說(shuō)。

“我去年第一次參加人大會(huì)，我有一個(gè)非常強(qiáng)烈的感受，就是人大的這種審查預(yù)決算(的方式)，我覺(jué)得很難起到審查的作用?！壁w冬苓說(shuō)?！叭舜笤鯓硬拍苷嬲鸬綄彶轭A(yù)決算這樣一個(gè)作用？”去年開(kāi)完兩會(huì)之后，趙冬苓一直在琢磨這件事情。

去年兩會(huì)上，趙冬苓提出關(guān)于稅收法定的議案，也因此認(rèn)識(shí)了很多財(cái)稅方面的專(zhuān)家，慢慢地建立起了聯(lián)系。在一年時(shí)間里，趙冬苓與專(zhuān)家多次討論，最終形成了這次關(guān)于預(yù)算公開(kāi)的議案?！拔疫@一年中積極學(xué)習(xí)一些財(cái)稅方面的知識(shí)，到目前為止我完全是一個(gè)外行。我不懂不要緊，我覺(jué)得我是代表，我是一個(gè)渠道，我能夠把專(zhuān)家們的意見(jiàn)帶上來(lái)。讓中國(guó)最頂尖級(jí)的預(yù)算學(xué)者，形成一個(gè)集體智慧的結(jié)晶?！壁w冬苓說(shuō)。

3月6日晚上6時(shí)33分，趙冬苓在微博上專(zhuān)門(mén)發(fā)布了這條消息：至3月6日晚6點(diǎn)，《推進(jìn)落實(shí)稅收法定原則》和《加強(qiáng)預(yù)決算公開(kāi)建設(shè)陽(yáng)光財(cái)政》兩個(gè)議案已經(jīng)完成聯(lián)署，議案達(dá)成。

很多資產(chǎn)資金未納入預(yù)算管理

趙冬苓的微博發(fā)布3分鐘后，蔣洪就轉(zhuǎn)發(fā)并評(píng)論她的微博：堅(jiān)決支持人大代表趙冬苓的議案。

“我覺(jué)得這件事兒對(duì)我們社會(huì)來(lái)說(shuō)是一個(gè)檢驗(yàn)，檢驗(yàn)我們社會(huì)公民的公民性，看他是否意識(shí)到自己是一個(gè)公民，他有這個(gè)權(quán)利，同時(shí)也在檢驗(yàn)我們政府，看政府究竟有多大決心在這方面做改進(jìn)?！笔Y洪認(rèn)為，推動(dòng)預(yù)決算的公開(kāi)，“是一件很了不起的事情?！?/p>

但他也直言不諱地指出，政府在預(yù)算覆蓋面上仍然有不少問(wèn)題，透明度上還很不夠。

蔣洪喜歡將政府在預(yù)決算中公開(kāi)的賬目稱(chēng)為“錢(qián)袋子”。

在蔣洪看來(lái)，政府原先有一個(gè)口袋叫做公共預(yù)算，但除此之外，實(shí)際上還有好幾個(gè)口袋，但是以前總是拿一個(gè)口袋出來(lái)給大家看，給人大審，透明度并不高。

但隨著這幾年的發(fā)展，這種情況已經(jīng)得到改善。“現(xiàn)在擴(kuò)展到四個(gè)口袋了，隨著政府性基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的陸續(xù)加入，四本賬都拿出來(lái)了，這四個(gè)預(yù)算納入我們的預(yù)算體系，相比以前，的確是完善了。但是你說(shuō)有沒(méi)有問(wèn)題？覆蓋面上依然有問(wèn)題。”蔣洪說(shuō)。

蔣洪認(rèn)為，在這已經(jīng)公開(kāi)的四本賬之外，預(yù)算管理仍有很多資產(chǎn)資金未納入。在他看來(lái)，至少有三大塊資產(chǎn)沒(méi)有納入進(jìn)預(yù)算管理體系。

第一，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)沒(méi)有包含在這四本賬上。這部分相當(dāng)于原來(lái)行政事業(yè)單位自收自支的基金，以前也稱(chēng)預(yù)算外資金，現(xiàn)在稱(chēng)為專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)。這就意味著還有相當(dāng)大的收入和支出不在報(bào)告體系中，這一部分“公家的錢(qián)”不納進(jìn)來(lái)，預(yù)算就不算完整。

第二塊沒(méi)拿出來(lái)的是國(guó)有資本利潤(rùn)。作為公眾與政府的收入，沒(méi)有拿到大口袋公開(kāi)而是放到了小口袋里。實(shí)際上，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算僅僅是國(guó)有企業(yè)盈利了以后上繳給國(guó)資委的部分，這個(gè)利潤(rùn)只是國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)的一小部分，只占國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)不到10%。換言之，90%以上的利潤(rùn)實(shí)際上是在賬外，不在已經(jīng)公開(kāi)的四本賬中?！鞍蠢碚f(shuō)，所有的收入，不管你是上繳哪一個(gè)單位、哪一個(gè)口袋里，都應(yīng)該在賬里反映出來(lái)?，F(xiàn)在我們所說(shuō)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，實(shí)際上只反映了一部分的利潤(rùn)，而且是很小部分的利潤(rùn)。”蔣洪指出。

第三塊，就是各種各樣的公共資產(chǎn)，不在這四本賬單里面?！拔遗e個(gè)例子，如果我這個(gè)預(yù)算，我說(shuō)我花了10個(gè)億。有時(shí)候這10個(gè)億實(shí)際只是從這個(gè)賬轉(zhuǎn)到另一個(gè)賬上，而并沒(méi)有花掉，但這就不顯示在四本賬里了。我們有很多這方面的基金，比如預(yù)算調(diào)節(jié)基金就不在四本賬上，又比如社會(huì)保障基金也不在四本賬上，另外還有國(guó)有企業(yè)的資本金?！笔Y洪以舉例的方式闡述了自己的觀(guān)點(diǎn)。

“因此，覆蓋必須全，不能只拿出一部分來(lái)給我們看?！笔Y洪說(shuō)。

預(yù)算公開(kāi)：不僅是技術(shù)更是良心

近日，在談到預(yù)算透明的話(huà)題時(shí)，財(cái)政部副部長(zhǎng)張少春表示，財(cái)政預(yù)算公開(kāi)的難度主要是技術(shù)層面上，需要一定的時(shí)間。

張少春認(rèn)為，難度的主要方面來(lái)自于工作量和技術(shù)，按照目前的預(yù)算科目和預(yù)算報(bào)表，公眾需要公布的這部分不能自動(dòng)地集合起來(lái)?！跋乱徊侥阋鸩焦_(kāi)，就要從你的預(yù)算的基本的一些技術(shù)的制度你就要設(shè)計(jì)好，你得設(shè)計(jì)好，讓大家看得懂，能找得出來(lái)?！睆埳俅赫f(shuō)。

但在蔣洪看來(lái)，預(yù)算公開(kāi)固然有技術(shù)問(wèn)題，但卻不是主要的問(wèn)題。蔣洪告訴記者，財(cái)政部就預(yù)算編制和決算，有兩套完整的報(bào)表體系。分別是政府預(yù)算與部門(mén)預(yù)算。部門(mén)預(yù)算中的經(jīng)濟(jì)分類(lèi)，是報(bào)表中一個(gè)非常詳細(xì)的組成部分。“換句話(huà)說(shuō)，只要這個(gè)報(bào)表拿出來(lái)，至少在部門(mén)預(yù)算層面，經(jīng)濟(jì)分類(lèi)信息是完全現(xiàn)成的。即便政府預(yù)算的層面還沒(méi)有做好準(zhǔn)備，但是至少可以把部門(mén)層面和經(jīng)濟(jì)層面的信息展示?！笔Y洪說(shuō)。

天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)科首席教授李煒光更是直言不諱地指出，財(cái)政預(yù)算不僅僅是技術(shù)問(wèn)題，更是良心問(wèn)題。

“預(yù)算公開(kāi)，得分各種不同的預(yù)算公開(kāi)，比如說(shuō)對(duì)人民代表和全國(guó)政協(xié)委員的預(yù)算公開(kāi)，還有對(duì)社會(huì)的預(yù)算公開(kāi)的。大眾需要了解的信息，這個(gè)需要用心去做，如果要是使我們的3月份，每年兩會(huì)對(duì)預(yù)算的審議和評(píng)價(jià)具有實(shí)際意義的話(huà)，那么這個(gè)之前財(cái)政部就應(yīng)該把這個(gè)預(yù)算相關(guān)，從技術(shù)上來(lái)說(shuō)應(yīng)該是能夠做到的?！崩顭樄庹f(shuō)。

李煒光認(rèn)為，預(yù)算對(duì)社會(huì)大眾公開(kāi)不一定非常專(zhuān)業(yè)化，但需要非常具體?！氨热缡切迾蛄诉€是鋪路了，你要說(shuō)的非常具體，而且用生動(dòng)的形式表達(dá)出來(lái)，同樣的預(yù)算公開(kāi)它在技術(shù)上要求可能不一樣。這既是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，同時(shí)也是一個(gè)良心問(wèn)題。確實(shí)認(rèn)真去做，好多事情不是非常難?！?span id="rprrwajqw8q" class="ifengLogo">