人代會(huì)如何票決部門預(yù)算

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溫嶺市人大代表陳元方今年比往年更為忙碌。浙江臺(tái)州溫嶺市今年的“兩會(huì)”繼續(xù)開辟“參與式預(yù)算”單元，除了部門預(yù)算人大審議之外，部門預(yù)算人代會(huì)票決也從兩個(gè)部門增加到4個(gè)部門。

十八大提出“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，十八屆三中全會(huì)又提出“實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”。

“一府兩院的重大工作要經(jīng)人大批準(zhǔn)，這是落實(shí)我國憲法、法律規(guī)定的代議制的根本?！睖貛X市人大常委會(huì)主任張學(xué)明說，“錢怎么花？誰來審查、批準(zhǔn)？在溫嶺，人大代表的審查權(quán)、決定權(quán)經(jīng)過近10年的試驗(yàn)落到了實(shí)處。”

代表“嗆聲”部門預(yù)算

2月26日，新河鎮(zhèn)代表團(tuán)的37名市級人大代表要集體審議經(jīng)信局、科技局、科協(xié)和農(nóng)林局4個(gè)部門的預(yù)算，溫嶺市人大常委會(huì)主任張學(xué)明和市長李斌一同列席了會(huì)議。對于溫嶺“參與式預(yù)算”的發(fā)源地新河鎮(zhèn)，張學(xué)明一直投注極大的熱情。

會(huì)議由新河鎮(zhèn)黨委書記朱寶清主持，代表們大多是各個(gè)行政村的村主任或書記，接受審議的4個(gè)部門及財(cái)政局的負(fù)責(zé)人也要到場。

代表們手中早已拿到這4個(gè)部門的“2014年預(yù)算草案”。新河鎮(zhèn)以農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)林局的草案也最為厚實(shí)，68頁涵蓋了2013年的預(yù)算執(zhí)行情況及2014年的部門主要工作任務(wù)和預(yù)算安排情況。

當(dāng)經(jīng)信局介紹完情況，企業(yè)代表林雪平首先發(fā)言，“技改項(xiàng)目，2013年和2014年都投入資助資金4000萬，但是以購置設(shè)備的10%或6%來補(bǔ)助的，所以很多企業(yè)為了拿到這100多萬去買設(shè)備，而不是真正在做技術(shù)改造。獎(jiǎng)勵(lì)能否獎(jiǎng)到項(xiàng)目上而非簡單的設(shè)備上？”

路邊村書記陳元方則率先對農(nóng)林局的預(yù)算尤其是“三公”經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行率開炮，“公務(wù)接待費(fèi)一項(xiàng)2013年從144.7萬元的預(yù)算數(shù)下降為97.36萬元的執(zhí)行數(shù)，執(zhí)行率僅有67.3%.雖然節(jié)省了費(fèi)用是好事，但為何做預(yù)算時(shí)列支了這么多呢？”

2013年，溫嶺市已經(jīng)在全國率先將71個(gè)部門的預(yù)算及“三公”經(jīng)費(fèi)公開，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算公開全覆蓋；另有35個(gè)部門的決算及“三公”經(jīng)費(fèi)也已“曬”上網(wǎng)。

部門的預(yù)算正在逐漸變厚。從過去的兩張紙，到現(xiàn)在四五十頁的一本賬，從幾萬幾十萬的項(xiàng)目細(xì)化到幾千甚至幾百元的項(xiàng)目，從過去編制到“類、塊”到現(xiàn)在的“類、塊、項(xiàng)、目”?！熬幹七€每年修改，力爭讓外行人和內(nèi)行人都看得懂?！睆垖W(xué)明說。

陳元方在會(huì)上繼續(xù)追問農(nóng)林局，“農(nóng)林局2013年項(xiàng)目支出中有26項(xiàng)沒達(dá)到60%的執(zhí)行率，不要說今年要執(zhí)行的91%的執(zhí)行率標(biāo)準(zhǔn)，這意味著1760 .67萬元的資金沒有發(fā)揮作用。而很多民生工程又得不到資金來實(shí)施?！?/p>

農(nóng)林局副局長王根友解釋了“客觀原因”———“省農(nóng)業(yè)廳撥下來的資金太晚來不及用；樹種下去沒法包活，資金要留著補(bǔ)償?shù)??！标愒綄@個(gè)答復(fù)并不滿意，“但也沒時(shí)間對質(zhì)了”。

“聽證市民還不夠多”

代表陳元方們在審議部門預(yù)算的當(dāng)天，11位溫嶺市民也出席了一場有關(guān)部門預(yù)算的聽證會(huì)。

從2008年做參與式預(yù)算以來，溫嶺市每兩個(gè)月由人大常委會(huì)向社會(huì)公告本市的重大項(xiàng)目，開放市民旁聽，每年“兩會(huì)”期間再開放半天聽證會(huì)。

2月16日下午，30人的報(bào)名限額最后實(shí)到11人，常務(wù)副市長張永兵和人大常委會(huì)副主任戴康年列席，市交通局、環(huán)保局、檢察院、市府辦、法院、國土局、規(guī)劃局等的負(fù)責(zé)人和市民圓桌會(huì)議面對面。

市民參與聽證會(huì)只需電話報(bào)名，“有利于市政府在人大代表之外更廣泛地收集民意，”張學(xué)明說，“不過目前報(bào)名參與的市民還不夠多，民主的發(fā)育還需要一個(gè)過程?！?/p>

城南鎮(zhèn)二宅村的黨支部書記朱正喜，特地通過這次聽證會(huì)來反映“一直沒有回復(fù)”的該鎮(zhèn)一條隧道的建設(shè)問題，“請問交通局，是否在原址打山洞？”

交通局的副局長答復(fù)稱，因?yàn)榭紤]原址不適合等因素，去年政府重新做調(diào)研論證，已開始執(zhí)行，造價(jià)1 .2億，已列入了“十三五”規(guī)劃，“您不知情，可能是當(dāng)?shù)氐娜舜蟠頉]有向您回話。”

從兩個(gè)公園之間上千萬的亮化工程，到造價(jià)20多個(gè)億的湖畔隧道建設(shè)，溫嶺市規(guī)定3000萬元以上的市政項(xiàng)目建設(shè)就需要做參與式預(yù)算。朱正喜等市民的意見會(huì)收集上來，若部門不能現(xiàn)場答復(fù)，則會(huì)通過人大代表工作站反饋給市民。

人大代表工作站是溫嶺開創(chuàng)的另一條民意收集渠道。每個(gè)月站里都設(shè)置了選民接待日，今年溫嶺市的32個(gè)部門預(yù)算都放在工作站征詢民意。

陳元方是鎮(zhèn)西工作站的站長，該站的40多個(gè)代表，涵蓋了新河鎮(zhèn)到臺(tái)州市三級。建筑工程管理局的預(yù)算放在這個(gè)工作站做征詢，“局長帶了五六個(gè)人來我們這里，預(yù)算方案詳細(xì)到了辦公用紙?！标愒秸f。

130多項(xiàng)修改意見

2月27日下午，陳元方收到了前一天新河代表團(tuán)專題審議4部門的預(yù)算修改方案。經(jīng)過現(xiàn)場的意見收集、主席團(tuán)商議和當(dāng)晚幾位市長、副市長的研究，修改方案連夜印制成冊，第二天就下發(fā)到十五屆人大三次會(huì)議12個(gè)代表團(tuán)的代表們的手中。

修改方案顯示，新河代表團(tuán)處共收集了130多項(xiàng)意見，其中最多的是針對經(jīng)濟(jì)信息化局的39條，包括了經(jīng)費(fèi)調(diào)整11條，需要說明10條，支出預(yù)算由此減少63萬，其他相應(yīng)調(diào)增63萬。陳元方提出的農(nóng)林局預(yù)算執(zhí)行率低的問題，“局長在事后也表態(tài)會(huì)在考核和評比過程中好好反思”。

張學(xué)明補(bǔ)充，“修改方案審議會(huì)上如果代表仍有意見，可以10人以上聯(lián)名提出預(yù)算修正案，經(jīng)人大主席團(tuán)討論，再提交人代會(huì)票決?！?/p>

27日晚間，人大主席團(tuán)聽取市政府報(bào)告，原則同意預(yù)算修改方案。第二天再提交人代會(huì)票決。

28日，353名溫嶺市人大代表對經(jīng)信局、科技局、農(nóng)林局和科協(xié)4部門的2014年預(yù)算草案投出了353張表決票。經(jīng)信局的贊成票325張、反對票18張、棄權(quán)票10張，超過半數(shù)贊成獲得通過?？萍季帧⑥r(nóng)林局和科協(xié)也都順利過關(guān)。

農(nóng)林局去年被首次列入人代會(huì)預(yù)算票決，也經(jīng)歷了一番“折騰”。該局2012年“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算為347.5萬元，2013年卻有370 .5萬元，“在中央倡導(dǎo)削減‘三公’經(jīng)費(fèi)的情況下，預(yù)算不減反增?！贝韨儗徸h時(shí)提出質(zhì)疑。經(jīng)過連夜修編，農(nóng)林局“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算調(diào)整為241 .2萬元，比之前減少將近130萬元，此后才被投票通過。

民主懇談的土壤

“預(yù)算是牛鼻子，由此牽動(dòng)其他的工作。”溫嶺市人大常委會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)工委主任何培根說。

張學(xué)明舉例，新河鎮(zhèn)在2005年還有5800萬元的債務(wù)，率先做參與式預(yù)算以來，每年下降500萬-800萬元，到2012年不但沒有了債務(wù)，還有盈余。

“有了預(yù)算審議和票決，過去的那些政績工程或缺乏可行性的工程就難通過?！彼f。一次“水利局預(yù)算懇談會(huì)”上，政府準(zhǔn)備上馬一個(gè)達(dá)19.17億元的排澇工程，被參會(huì)的市民代表否定，最終項(xiàng)目暫緩。

“參與式預(yù)算還能有效預(yù)防權(quán)力尋租?！焙闻喔?008年最早試驗(yàn)預(yù)算民主懇談的市交通局來舉例，2002年到2007年，交通局受到黨紀(jì)處分的8人，判刑的8人，其中判實(shí)刑的5人，緩刑的3人；而2008年到2012年，受黨紀(jì)處分的5人，大多因?yàn)橘€博和社會(huì)治安問題，判刑2人，其中只有一人與工程項(xiàng)目有關(guān)，另一人是炊事員。

溫嶺的參與式預(yù)算能形成氣候，源于早年在鄉(xiāng)鎮(zhèn)萌芽的民主懇談創(chuàng)新。1999年，張學(xué)明在溫嶺市委擔(dān)任主管政法和意識(shí)形態(tài)的副書記，“省委要求的社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)群眾沒興趣，亟需創(chuàng)新，隨后就出現(xiàn)了圍繞一個(gè)議題，自愿報(bào)名參加的民主懇談”。從1999年開始，溫嶺什么都可以談，到2005年，賣地導(dǎo)致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題極為突出，民意呼之欲出，“財(cái)政預(yù)算可不可以談？”

新河鎮(zhèn)和澤國鎮(zhèn)，先后開始了“參與式公共預(yù)算”的試驗(yàn)。新河鎮(zhèn)從報(bào)名者中篩選出一定名額參加預(yù)算懇談，澤國鎮(zhèn)則更進(jìn)一步，從所有18歲以上的公民中用乒乓球搖號的方式選出270多個(gè)代表，就城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目開展民主懇談。澤國這個(gè)浙江省的小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)，人口有20萬。

2008年，溫嶺市人大向市委市政府提出，“是否可以在市級層面試驗(yàn)人代會(huì)預(yù)算懇談？從交通局開始做起？”張學(xué)明回憶，“當(dāng)時(shí)考慮交通局與民眾生活關(guān)聯(lián)度高，腐敗案件也高發(fā)?！?/p>

這個(gè)動(dòng)議得到了當(dāng)時(shí)的溫嶺市委書記陳偉義的支持，“你們搞，大會(huì)動(dòng)員時(shí)我來動(dòng)員?！焙闻喔貞洝．?dāng)時(shí)的溫嶺市長葉海燕也表態(tài)“愿為這個(gè)創(chuàng)新做總結(jié)”?！八麄兊闹С謱Ω母锏耐七M(jìn)非常重要?！睆垖W(xué)明說。

而從制度設(shè)計(jì)和代表的參政能力來看，新河鎮(zhèn)黨委書記朱寶清感嘆“參與式預(yù)算搞了快10年了，我們也還是小學(xué)生”。

一開始代表看不懂預(yù)算草案。溫嶺市人大派出陽光預(yù)算宣講組，持續(xù)給代表、公眾做培訓(xùn)，北大法學(xué)院、中山大學(xué)公共管理學(xué)院、天津大學(xué)等連續(xù)5年在預(yù)算預(yù)備會(huì)之前給代表等上課。

2010年時(shí)任省委書記、省人大常委會(huì)主任趙洪?？隙藴貛X的參與式預(yù)算之后，這個(gè)創(chuàng)新開始進(jìn)入該市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨建考核指標(biāo)。2012年，趙洪祝要求在全省推廣“參與式預(yù)算改革”的做法。

3年前，溫嶺就先于十八大報(bào)告的要求，試行編制全口徑預(yù)算草案。今年，溫嶺市涵蓋政府性基金、社保基金和國有資本的全口徑預(yù)算草案已全部完善。“2014年溫嶺市地方財(cái)政收入預(yù)算47個(gè)億，支出預(yù)算67個(gè)億，體現(xiàn)了全口徑?！睖貛X市財(cái)政局局長王曉宇說，今年溫嶺還將預(yù)先出臺(tái)預(yù)算執(zhí)行率的考核辦法，“省廳要求執(zhí)行率沒達(dá)到91%的部門，下一年預(yù)算數(shù)核減5%以上”。

張學(xué)明也期待著參與式預(yù)算的不斷推進(jìn)，“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)試驗(yàn)了幾年的預(yù)算修正案制度，以后也希望應(yīng)用到市級層面。預(yù)算人代會(huì)票決，明年希望增加到8個(gè)部門”。

一份部門預(yù)算如何通過以經(jīng)信局為例

征詢

預(yù)算草案在人大代表工作站征詢民意

審議

2月26日，接受新河鎮(zhèn)代表團(tuán)的37名市級人大代表審議（共收集39項(xiàng)意見）

修改

修改方案連夜印制成冊，2月27日下發(fā)至12個(gè)代表團(tuán)

表決

2月28日提交人代會(huì)票決通過

南都記者吳珊發(fā)自溫嶺