資源配置過度向大城市傾斜必須糾正

新型城鎮(zhèn)化被視為本屆新政府施政的一個重要抓手，也是未來擴大內(nèi)需的一個重要源泉，國務(wù)院總理李克強在十二屆人大二次會議中所做的政府工作報告，對于新型城鎮(zhèn)化提出了不少新型的說法和目標(biāo)，而由發(fā)改委牽頭的新型城鎮(zhèn)化方案，據(jù)悉也將在兩會之后正式公布。為此，21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者采訪了全國人大農(nóng)委委員、社科院農(nóng)發(fā)所原所長張曉山。

三個“一億人”

《21世紀(jì)》：克強總理在政府工作報告中關(guān)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程提出三個“一億人”，您怎么看這一提法？

張曉山：第一個1億人實際是指將目前常住城市的非城市戶籍人口戶籍化，2013年中國的常住人口城鎮(zhèn)化率為53.73%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率為37.1%，這中間的缺口即是所謂的半拉子城鎮(zhèn)化的那部分人，第一個1億人是要解決這部分人的落戶問題。

第二個1億人實際是多方面的，它既包括城市外來人員，也包括在本市長期居住的老市民，但這部分的居住條件太差，需要通過棚戶區(qū)和城中村改造來改善他們的居住條件，這部分人本來就是城市戶籍人口。

第三個1億人是指在中西部地區(qū)就近轉(zhuǎn)移到中小城鎮(zhèn)的人。

總體而言，這3個1億人加起來，因為第二部分已經(jīng)有一部分是城鎮(zhèn)戶口了，所以實際上是要在一段時間內(nèi)，解決2億多人從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，并解決戶籍的問題。按照13億人口的基數(shù)，這也意味著，一段時間內(nèi)，中國的戶籍城鎮(zhèn)化率要提高20%左右，達(dá)到50%以上。

《21世紀(jì)》：是否測算過，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)人口，在醫(yī)療、教育、社保等方面的人均投入成本是多少？

張曉山：辜勝阻的測算是人均10萬，但我覺得有點太高，實際應(yīng)該在3萬到5萬左右，即使如此，按照一年城鎮(zhèn)化率增加一個百分點算，一年的成本也需要四五千億左右。當(dāng)然，這部分錢也不是都是政府出，這里有個人、企業(yè)、政府成本共同負(fù)擔(dān)的問題，這在發(fā)改委提交人代會的報告中也提到了。

《21世紀(jì)》：除了農(nóng)村金融，還可以怎樣解決錢的問題？

張曉山：一方面，涉及財政的整個大的盤子需要調(diào)整，中央和地方的關(guān)系問題，這是個很大的問題。另外，中央有這個政策怎么落實，讓農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移進(jìn)城和轉(zhuǎn)移支付掛鉤。原來公共財政基層支付只管當(dāng)?shù)厝?，現(xiàn)在外來打工人員要用公共服務(wù)，公共財政陽光要照到他那，讓他們?nèi)谌氤擎?zhèn)化。那么，作為轉(zhuǎn)移支付就必須掛鉤，讓公共財政更加充足一些。

原來說分稅制，地方錢不夠中央就轉(zhuǎn)移支付。但現(xiàn)在，轉(zhuǎn)移支付制度從分稅制的補充機制變成了主導(dǎo)機制，地方錢遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，主要靠轉(zhuǎn)移支付。中央和地方財力總的格局，很難打破。這些年，中央掌握的錢越來越多。從底下收上來再通過轉(zhuǎn)移支付花下去，這么個過程中中央其實掌握了資源的支配權(quán)。所以就出現(xiàn)了大量的“跑部錢進(jìn)”，地方過來要項目。當(dāng)前的簡政放權(quán)放的很多都是審批權(quán)，但財權(quán)不放的話，權(quán)利其實是不配套的。所以目前需要調(diào)動中央和地方兩個地方的積極性。

資源過度向大城市傾斜

《21世紀(jì)》：除了農(nóng)村金融，還可以怎樣解決錢的問題？

張曉山：一方面，涉及財政的整個大的盤子需要調(diào)整，中央和地方的關(guān)系問題，這是個很大的問題。另外，中央有這個政策怎么落實，讓農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移進(jìn)城和轉(zhuǎn)移支付掛鉤。原來公共財政基層支付只管當(dāng)?shù)厝耍F(xiàn)在外來打工人員要用公共服務(wù)，公共財政陽光要照到他那，讓他們?nèi)谌氤擎?zhèn)化。那么，作為轉(zhuǎn)移支付就必須掛鉤，讓公共財政更加充足一些。

原來說分稅制，地方錢不夠中央就轉(zhuǎn)移支付。但現(xiàn)在，轉(zhuǎn)移支付制度從分稅制的補充機制變成了主導(dǎo)機制，地方錢遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，主要靠轉(zhuǎn)移支付。中央和地方財力總的格局，很難打破。這些年，中央掌握的錢越來越多。從底下收上來再通過轉(zhuǎn)移支付花下去，這么個過程中中央其實掌握了資源的支配權(quán)。所以就出現(xiàn)了大量的“跑部錢進(jìn)”，地方過來要項目。當(dāng)前的簡政放權(quán)放的很多都是審批權(quán)，但財權(quán)不放的話，權(quán)利其實是不配套的。所以目前需要調(diào)動中央和地方兩個地方的積極性。

《21世紀(jì)》：最近京津冀合作的話題比較熱，你怎么看城鎮(zhèn)化在區(qū)域協(xié)同發(fā)展上存在的問題？

張曉山：原有的資源配置格局導(dǎo)致地區(qū)資源配置失衡，資源配置過多地向沿海地區(qū)和大城市傾斜，中西部地區(qū)和縣域經(jīng)濟發(fā)展乏力。

《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報告》（2013年6月）指出：“京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，成為拉動我國經(jīng)濟快速增長和參與國際經(jīng)濟合作與競爭的主要平臺。”這看上去是成績，實際上是問題。

中國過去相當(dāng)長時期的政策選擇及發(fā)展模式是將資金的投入和資源的配置向大城市和沿海地區(qū)傾斜。不僅城鄉(xiāng)之間發(fā)展不均衡，地區(qū)之間的發(fā)展也不均衡，沿海地區(qū)和中西部地區(qū)之間在經(jīng)濟社會發(fā)展上存在較大差距；農(nóng)村的不同層級之間發(fā)展也不平衡，農(nóng)村地區(qū)的縣城、中心鎮(zhèn)、公路鐵路沿線、旅游區(qū)與農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)之間也存在較大差距。不協(xié)調(diào)發(fā)展的后果是生產(chǎn)性經(jīng)濟資源以及優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化等公共資源向大城市和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)集中，這些地區(qū)必然有較多的就業(yè)機會和個人發(fā)展的空間，這些地區(qū)也能給人才及其家屬子女提供更好的公共服務(wù)和發(fā)展機會。各種層次的勞動力必然涌向這些地區(qū)，進(jìn)一步加劇了地區(qū)間的失衡，同時造成了部分大城市污染嚴(yán)重、人口密度過大、交通堵塞等問題。

而中西部和農(nóng)村地區(qū)則資源配置嚴(yán)重不足，欠賬太多。隨著城鎮(zhèn)人口快速增長，一些縣城和小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足發(fā)展需要。

《21世紀(jì)》：很多地方說自己的公共服務(wù)支出太大，而現(xiàn)行的財稅體制又限制了它的財政收入，于是大搞土地財政，這一問題嚴(yán)重到什么程度？

張曉山：政府利用國有土地收益基金通過土地儲備中心征收和儲存土地，再用征收和儲存的土地，向銀行抵押融資，這是現(xiàn)在很普遍的做法。但這已不屬于土地財政范疇，而屬于土地金融。最大的土地抵押客戶實際上是政府土地部門下屬的“土地儲備中心”，土地儲備中心是各地政府以地生財?shù)闹匾块T。此外，政府還承諾用土地出讓收入作為償債來源來向銀行舉債。這就產(chǎn)生了土地金融的一種循環(huán)：政府通過土地抵押獲得貸款來收購?fù)恋?；再通過出讓土地獲得土地出讓金收入，企業(yè)特別是房地產(chǎn)企業(yè)得到土地搞開發(fā)，來增加政府的房地產(chǎn)稅和建筑稅；政府進(jìn)一步來收購?fù)恋亍?/p>

政府土地金融的融資額，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于土地財政的收入，這也是促使城市土地擴張，征占農(nóng)民集體土地的機制。正如有的學(xué)者所指出的，政府的土地財政和土地金融之所以可以如此高效率地運作，建立在一個社會分配的前提之上：即政府可以用低成本和壟斷性的行政手段從農(nóng)村獲得土地。

城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程本質(zhì)上是利益格局的調(diào)整，在政府推行土地財政和土地金融中，實際上是兩個方向的土地變性：在政府運用資金進(jìn)行土地整治后，離城市較遠(yuǎn)的農(nóng)區(qū)的農(nóng)民通過集中居住，將節(jié)約下來的集體建設(shè)用地（宅基地為主體）變性為農(nóng)用地，增減掛鉤、指標(biāo)置換后在城鎮(zhèn)建新區(qū)的農(nóng)用地再變性為城市經(jīng)營性用地，政府從土地出讓收入中支付整理成本，拆遷建房成本，但獲取非?？捎^的凈收益（國有土地使用權(quán)出讓金收入）。 農(nóng)民上了樓，似乎居住條件改善，耕地增加，但農(nóng)民等于減少了可利用的資源，土地增值空間大大縮小，農(nóng)區(qū)的農(nóng)民再也沒有獲取土地增值收益的可能性了。政府與農(nóng)民的利益格局還是失衡的。

《21世紀(jì)》：這一土地財政和土地金融模式會帶來什么問題？

張曉山：問題很大，最明顯的就是加劇當(dāng)?shù)卣褪У剞r(nóng)民之間的矛盾，增加社會的不穩(wěn)定因素，這大家都有目共睹。另外一個隱性的問題是這一模式會導(dǎo)致城市建設(shè)用地利用率低下。