新型城鎮(zhèn)化：創(chuàng)新的任務(wù)清單

城鎮(zhèn)化是新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大引擎，也是新一屆政府需要解決的重大問(wèn)題。

國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在今年兩會(huì)政府工作報(bào)告中關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的表述，核心要點(diǎn)是以人為核心，提升質(zhì)量。

而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要撫平傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式下，在產(chǎn)業(yè)、戶籍、土地、財(cái)稅、公共服務(wù)等等領(lǐng)域，存在已久的，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、市場(chǎng)與管制之間的巨大鴻溝。而在中央政府試圖逆轉(zhuǎn)土地財(cái)政的同時(shí)，龐大的城鎮(zhèn)化成本如何負(fù)擔(dān)，也是橫亙眼前的難題。

正如有學(xué)者指出，在中國(guó)如此龐大人口規(guī)?；A(chǔ)上推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，更需要改革創(chuàng)新的大無(wú)畏勇氣和謹(jǐn)慎態(tài)度。

本組專題推出的報(bào)道，有地方要員，也有專業(yè)學(xué)者，他們的思考，有助于我們對(duì)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵及路徑選擇進(jìn)行深入了解。

正在推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是新一屆政府需要解決的重大問(wèn)題，也是中國(guó)邁向現(xiàn)代化歷程的必由之路。 國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在十二屆全國(guó)人大作政府工作報(bào)告時(shí)說(shuō)，堅(jiān)持走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的新型城鎮(zhèn)化道路，遵循發(fā)展規(guī)律，積極穩(wěn)妥推進(jìn)，著力提升質(zhì)量。

正如大家所看到的，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式在規(guī)劃方式、土地供給制度、資金來(lái)源、戶籍制度壁壘等方面面臨諸多挑戰(zhàn)。針對(duì)這些問(wèn)題，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心特邀研究員范必在過(guò)去一年中組織了專題研究，通過(guò)調(diào)研并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，形成了一系列思路和建議。

為此，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道就新型城鎮(zhèn)化如何創(chuàng)新，對(duì)范必作了專訪。

重新審視城鎮(zhèn)規(guī)劃

《21世紀(jì)》：現(xiàn)在全國(guó)所有設(shè)市城市都有了比較完善的規(guī)劃，建制鎮(zhèn)也都編制了初步規(guī)劃。盡管如此，城市和城鎮(zhèn)建設(shè)中仍然出現(xiàn)了“貪大求快”、缺乏特色等問(wèn)題，有的學(xué)者批評(píng)規(guī)劃滯后不及時(shí)修訂，有的批評(píng)規(guī)劃修改太隨意。如何看待這些問(wèn)題？

范必：城鎮(zhèn)規(guī)劃是城鎮(zhèn)建設(shè)和管理的基本依據(jù)。我國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃中的問(wèn)題，主要反映在一些地方在規(guī)劃指導(dǎo)思想上重規(guī)模輕水平、重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、重形式輕內(nèi)容，規(guī)劃體制不夠合理，規(guī)劃編制和審核過(guò)于集中。

我國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃大都由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門所屬的、少數(shù)幾個(gè)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)制定，并由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門審核。盡管在編制規(guī)劃中會(huì)考慮人文歷史、地理、環(huán)境等地區(qū)特色，但長(zhǎng)期由同一支隊(duì)伍編規(guī)劃，難免陷入路徑依賴，成為各地“千城一面”的重要原因。

在規(guī)劃審批方面，全國(guó)108個(gè)大中城市的總體規(guī)劃，由設(shè)計(jì)部門編制完成后，經(jīng)過(guò)地方規(guī)劃部門、地方政府、省級(jí)規(guī)劃部門、省級(jí)政府、國(guó)家住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門層層審核，最后報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。由于審批環(huán)節(jié)多，審批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，往往造成規(guī)劃批準(zhǔn)滯后于形勢(shì)發(fā)展。在規(guī)劃執(zhí)行中難免出現(xiàn)邊調(diào)整邊申報(bào)新規(guī)劃的情況。層層審批、集中審批并沒(méi)有達(dá)到樹(shù)立規(guī)劃?rùn)?quán)威的作用。

另外，城鎮(zhèn)規(guī)劃與其他規(guī)劃銜接不夠，特別是土地規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃誰(shuí)服從誰(shuí)的問(wèn)題顯得更為突出，增加了城鎮(zhèn)規(guī)劃統(tǒng)籌城鎮(zhèn)整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的難度。

《21世紀(jì)》：那么在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，如何改革現(xiàn)有的城鎮(zhèn)規(guī)劃編制體系？

范必：我認(rèn)為首先應(yīng)當(dāng)調(diào)整中央和地方對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃的審批權(quán)限。比如，現(xiàn)在需要北京審批規(guī)劃的城市可以大幅減少。規(guī)劃審批內(nèi)容也可精簡(jiǎn)，主要是批準(zhǔn)城市定位、資源使用、歷史文化保護(hù)、環(huán)保等關(guān)鍵問(wèn)題。其它城市規(guī)劃由省級(jí)規(guī)劃主管部門審批就可以了。城鎮(zhèn)規(guī)劃則由城鎮(zhèn)所在地上一級(jí)政府審批。其次，加強(qiáng)“三規(guī)”的銜接和協(xié)調(diào)。應(yīng)當(dāng)探索建立國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃“三規(guī)銜接和協(xié)調(diào)”的信息化聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，使“三規(guī)”涉及的發(fā)展目標(biāo)、人口規(guī)模、建設(shè)用地指標(biāo)、城鄉(xiāng)增長(zhǎng)邊界、功能布局、土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等方面達(dá)到統(tǒng)一，落到“一張圖”上。同時(shí)，完善規(guī)劃制定、調(diào)整和監(jiān)督體制，明確官員、專家、公眾、社團(tuán)參與規(guī)劃制定的形式，鼓勵(lì)各類專業(yè)機(jī)構(gòu)參與規(guī)劃制定。

滿足城鎮(zhèn)化對(duì)土地的需求

《21世紀(jì)》：城鎮(zhèn)化需要大量新增建設(shè)用地。土地市場(chǎng)供求矛盾十分尖銳。一方面是地方政府呼吁建設(shè)用地指標(biāo)不夠，另一方面土地閑置現(xiàn)象大量存在。如何看待這種現(xiàn)象？

范必：我國(guó)對(duì)土地供應(yīng)實(shí)行高度的計(jì)劃管理，這與土地市場(chǎng)的發(fā)育存在矛盾。2004年，為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，國(guó)家嚴(yán)把信貸和土地兩個(gè)“閘門”。這一舉措原本是抑制經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的臨時(shí)性調(diào)控政策，但時(shí)至今日，已從短期政策變成長(zhǎng)期政策。

《21世紀(jì)》：您的意思是說(shuō)，抑制經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)要控制“地根”，現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)下行壓力大，又要通過(guò)城鎮(zhèn)化建設(shè)擴(kuò)大內(nèi)需，這時(shí)要放松“地根”？

范必：是的。用地規(guī)模和城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程關(guān)系密切，在整體規(guī)劃時(shí)，建設(shè)規(guī)劃和供地計(jì)劃需要同步進(jìn)行。一般來(lái)說(shuō)，在城鎮(zhèn)化初期或制定規(guī)劃時(shí)，占地規(guī)模較大，人口密度較小。但在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，隨著基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的完善，城鎮(zhèn)人口密度逐步提高，城鎮(zhèn)每年新占耕地會(huì)比較少。我國(guó)目前實(shí)行的土地計(jì)劃管理方式，每年根據(jù)上年土地利用情況和人口增加的規(guī)模，幾乎是均等供應(yīng)土地，實(shí)際上不利于城鎮(zhèn)發(fā)展的整體規(guī)劃，也不符合城鎮(zhèn)化用地的一般規(guī)律。

《21世紀(jì)》：黨的十八屆三中全會(huì)提出，市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用，土地的計(jì)劃管理是否符合這一方向？

范必：從西方古典經(jīng)濟(jì)學(xué)開(kāi)始就認(rèn)識(shí)到，土地是重要的生產(chǎn)要素。由市場(chǎng)對(duì)生產(chǎn)要素進(jìn)行配置效率是最高的。1988年人代會(huì)上通過(guò)的憲法修正案，將土地的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，使土地使用權(quán)具有商品性。在2007年通過(guò)的《物權(quán)法》，又明確了土地用益物權(quán)。但是中國(guó)土地并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)完全的市場(chǎng)化。政府完全壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，并對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地、商業(yè)用地、工業(yè)用地執(zhí)行不同的價(jià)格。招商引資中低價(jià)出讓土地，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)時(shí)又競(jìng)相抬高地價(jià)。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，集體土地的權(quán)能受到一定的限制，農(nóng)民對(duì)宅基地、承包地和林地沒(méi)有出讓權(quán)和抵押權(quán)，農(nóng)村集體土地?zé)o法自由直接進(jìn)入市場(chǎng)交易，也不能抵押。因此，土地使用權(quán)作為商品，其價(jià)格不能反映實(shí)際的供求關(guān)系和資源稀缺程度，其所有者也不能自主決定其交易數(shù)量和用途。

對(duì)土地實(shí)行高度計(jì)劃管理帶來(lái)很多負(fù)面影響。主要是，農(nóng)民從征地補(bǔ)償中獲得的收益分配比例偏低，農(nóng)村土地糾紛增多；掌握土地審批權(quán)的部門和個(gè)人尋租機(jī)會(huì)多，而且涉案金額大，腐敗暴利高。土地的計(jì)劃管理再次驗(yàn)證了科爾內(nèi)《短缺經(jīng)濟(jì)學(xué)》的觀點(diǎn)，計(jì)劃導(dǎo)致短缺，土地供給的饑餓狀態(tài)推動(dòng)了大城市的地價(jià)和房?jī)r(jià)上漲。

《21世紀(jì)》：在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，不改變現(xiàn)有的土地征用、開(kāi)發(fā)和管理模式，可能會(huì)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至是社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)更多的問(wèn)題。對(duì)此您有哪些建議？

范必：土地制度的改革牽一發(fā)動(dòng)全身，需要謹(jǐn)慎對(duì)待。目前可以考慮改革土地計(jì)劃供應(yīng)管理模式，允許除政府以外的其他機(jī)構(gòu)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)。逐步賦予農(nóng)民自主的土地出讓權(quán)和抵押權(quán)，增加土地供應(yīng)主體。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地在一定條件下與國(guó)有土地同等入市，增加建設(shè)用地的供給。改變土地所有者通過(guò)“賣地”獲得一次性收入的收益模式。取消土地出讓金，代之以每年根據(jù)房?jī)r(jià)評(píng)估結(jié)果征收房產(chǎn)稅。

破解城鎮(zhèn)化資金供給難題

《21世紀(jì)》：有研究表明，到2020年中國(guó)城市化率應(yīng)該在60%左右，城鎮(zhèn)人口大約為8.5億，需要新增建設(shè)資金和城鎮(zhèn)公共服務(wù)投入資金一共約50萬(wàn)億左右，平均每年7萬(wàn)多億元，相當(dāng)于2012年全國(guó)財(cái)政收入的60%。與需求相比，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)資金供給明顯不足。

范必：現(xiàn)在城鎮(zhèn)化建設(shè)資金來(lái)源主要是，地方財(cái)政資金、銀行貸款和自籌資金。今后一個(gè)時(shí)期，財(cái)政資金用于城鎮(zhèn)化建設(shè)的增長(zhǎng)潛力有限；信貸資金不宜短存長(zhǎng)貸，難以適應(yīng)城鎮(zhèn)化大規(guī)模、長(zhǎng)周期的需要；社會(huì)資金逐利性強(qiáng)，加之公共領(lǐng)域進(jìn)入門檻的限制，難以充分發(fā)揮作用。

造成城鎮(zhèn)化資金不足關(guān)鍵是兩個(gè)原因，一是公共基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革不到位。長(zhǎng)期以來(lái)，城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施，如水、電、氣、污水垃圾處理、公共交通等，主要靠各級(jí)政府及由其授權(quán)的國(guó)有企事業(yè)機(jī)構(gòu)，以壟斷方式投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。二是公共服務(wù)社會(huì)化程度不高。一些本來(lái)可以通過(guò)委托代理、購(gòu)買服務(wù)等方式由社會(huì)組織承擔(dān)的事務(wù)，目前仍然由政府部門承擔(dān)，不僅加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且行政效率不高。

《21世紀(jì)》：有什么辦法提高城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資能力？

范必：政府是城鎮(zhèn)化的規(guī)劃者，但不應(yīng)當(dāng)是建設(shè)資金的最終提供者。為了保障城鎮(zhèn)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性，應(yīng)當(dāng)深化城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)和公共管理體制的市場(chǎng)化改革，實(shí)行投資主體多元化、資金來(lái)源多渠道，保障投資收益可預(yù)見(jiàn)，滿足不同類型基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的資金需要。在研究中，我們提出了以下幾點(diǎn)思路：

一是推廣城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)化運(yùn)作，提高投融資市場(chǎng)化程度。對(duì)城市網(wǎng)絡(luò)狀壟斷行業(yè)，如水、電、氣、地鐵等，進(jìn)行主輔分離、網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)、公益性與競(jìng)爭(zhēng)性分離的改革。競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)完全交給市場(chǎng)。對(duì)公益性業(yè)務(wù)，由財(cái)政予以補(bǔ)貼。網(wǎng)絡(luò)交給個(gè)別企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，并由政府部門對(duì)其成本、價(jià)格、利潤(rùn)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。對(duì)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，向各類投資主體開(kāi)放。從事網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)的企業(yè)，政府可以通過(guò)定價(jià)保障其收益。

二是規(guī)范地方政府融資行為。打破目前以省為單位的中央財(cái)政代發(fā)代償模式，開(kāi)展規(guī)范的市政債券發(fā)行試點(diǎn)，待條件完全具備和時(shí)機(jī)成熟后再在全國(guó)推開(kāi)。穩(wěn)步擴(kuò)大地方政府發(fā)行市政建設(shè)債券的范圍，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和融資手段。

三是開(kāi)展房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)。在總結(jié)上海、重慶房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，選擇在一些熱點(diǎn)城市與準(zhǔn)備充分的二、三線城市繼續(xù)進(jìn)行改革試點(diǎn)，并隨著條件完備和時(shí)機(jī)成熟，穩(wěn)妥、審慎地將房產(chǎn)稅在全國(guó)推開(kāi)，以擴(kuò)大財(cái)產(chǎn)稅稅基，增加財(cái)產(chǎn)稅收入。

四是推進(jìn)政府向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)。今后凡是市場(chǎng)無(wú)法做、政府力所不及的公共服務(wù)項(xiàng)目，都可以交由社會(huì)組織去承擔(dān)。

逐步剝離與戶籍掛鉤的基本公共服務(wù)

《21世紀(jì)》：為什么社會(huì)上對(duì)打破戶籍壁壘的呼聲很高，但戶籍改革卻進(jìn)展緩慢？

范必： 首先對(duì)改革戶籍制度認(rèn)識(shí)不夠統(tǒng)一。社會(huì)上有以下幾種主張：一是“取消論”。認(rèn)為能夠進(jìn)城的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力都已經(jīng)進(jìn)城了，允許農(nóng)村人口自由流動(dòng)不會(huì)帶來(lái)管理失控、貧民窟等問(wèn)題，應(yīng)該迅速取消戶口限制。二是“剝離論”。認(rèn)為阻礙農(nóng)村人口融入城鎮(zhèn)的障礙并非戶籍制度本身，而是依附于戶籍制度的大量基本公共服務(wù)功能，應(yīng)該剝離這些功能，還原戶籍的人口登記功能。三是“準(zhǔn)入論”。認(rèn)為由于城市放開(kāi)戶籍的門檻不同，大城市戶籍含金量較高，短期內(nèi)放開(kāi)可能導(dǎo)致人口涌入、管理失衡等問(wèn)題，應(yīng)該堅(jiān)持循序漸進(jìn)的原則，通過(guò)設(shè)置準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)保障外來(lái)人口有序落戶。幾種主張各有支持者，在思想沒(méi)有統(tǒng)一的情況下，戶籍改革的難度可想而知。

《21世紀(jì)》：戶籍制度改革緩慢與經(jīng)濟(jì)體制改革不到位是否有關(guān)？

范必：戶籍制度改革與財(cái)稅、土地制度改革不配套密切相關(guān)。由于財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分不合理，導(dǎo)致地方政府為進(jìn)城農(nóng)村人口提供均等化服務(wù)的動(dòng)力不足。1994年的分稅制未對(duì)省級(jí)以下政府分稅模式作相應(yīng)調(diào)整。進(jìn)城農(nóng)村人口產(chǎn)生的各種成本主要由流入地城市政府負(fù)擔(dān)，特別是縣和市兩級(jí)。農(nóng)民工多半從事第二產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)生稅收以增值稅和企業(yè)所得稅為主，而兩個(gè)稅種大部要上繳中央，因而地方政府缺乏為農(nóng)民工提供基本公共服務(wù)的激勵(lì)。此外，戶籍改革需要土地相關(guān)制度作出調(diào)整。目前的土地法律沒(méi)有賦予農(nóng)民對(duì)承包地、宅基地和其他集體資產(chǎn)的處置權(quán)。農(nóng)民進(jìn)城后一方面面臨著高額生存成本，另一方面其名義上擁有的土地不能按照市場(chǎng)價(jià)值變成可交易的資產(chǎn)，相當(dāng)于降低了農(nóng)民在城鎮(zhèn)中定居的能力。

目前，我國(guó)政府公共服務(wù)支出是與戶籍制度掛鉤的，戶籍人口規(guī)模是具體財(cái)政支出項(xiàng)目與規(guī)模設(shè)置的依據(jù)。農(nóng)村人口城鄉(xiāng)和跨區(qū)域流動(dòng)后，流入和流出地的政府財(cái)權(quán)和事權(quán)沒(méi)有相應(yīng)地改變，造成該提供服務(wù)地區(qū)在經(jīng)費(fèi)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制等條件上無(wú)法滿足服務(wù)外來(lái)人口的需要。

《21世紀(jì)》：對(duì)加快戶籍制度改革您有何建議？

范必：在城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、居民福利差異較大的情況下，開(kāi)放戶籍很難說(shuō)不會(huì)形成類似于拉美和南亞國(guó)家城市中出現(xiàn)大量貧民窟的現(xiàn)象。因此，戶籍制度改革應(yīng)當(dāng)通過(guò)逐步放松戶籍，使城鄉(xiāng)資源要素有序合理流動(dòng)。

戶籍制度改革需要公共財(cái)政資金的支持，應(yīng)建立公共財(cái)政體制與戶籍制度改革協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，戶口放松和基本公共服務(wù)支出增長(zhǎng)所造成財(cái)政支出缺口要能夠得到及時(shí)有效的補(bǔ)償，而財(cái)政支出的增量也應(yīng)更多地放在提高公共福利平等程度上。

在具體措施上，可以考慮全面推行居住證制度，還原戶籍制度人口信息登記功能。根據(jù)成本消化能力，逐步剝離與戶籍掛鉤的基本公共服務(wù)。