社科院孫憲忠：不能再堅(jiān)持一戶一宅一宅一地

2014年3月10日(星期一)上午9時(shí)，十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議新聞中心在梅地亞中心多功能廳舉行記者會(huì)。邀請(qǐng)全國(guó)人大代表、全國(guó)人大常委會(huì)委員，山西省昔陽(yáng)縣大寨村黨總支書記郭鳳蓮；全國(guó)人大代表、中國(guó)工程院院士，廣州呼吸疾病研究所所長(zhǎng)、呼吸疾病國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任鐘南山；全國(guó)人大代表、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所民法室主任孫憲忠；全國(guó)人大代表、大連重工·起重集團(tuán)有限公司機(jī)電安裝工程公司高級(jí)工人技師王亮；全國(guó)人大代表、江蘇亨通集團(tuán)有限公司董事局主席、江蘇省工商聯(lián)副主席崔根良五位全國(guó)人大代表就“人大代表依法履職”的相關(guān)問題回答中外記者提問。

中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)報(bào)、中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者：非常感謝主持人。各位代表好，我是中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)報(bào)、中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者。孫主任您好，您作為民法問題專家，一直非常關(guān)注農(nóng)村土地權(quán)利問題，請(qǐng)問您對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利現(xiàn)狀感覺如何？未來發(fā)展趨勢(shì)又是怎樣？謝謝。

全國(guó)人大代表、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所民法室主任孫憲忠：非常感謝這位朋友的提問。在中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)決議中關(guān)于提出農(nóng)村的發(fā)展問題和農(nóng)村土地權(quán)利問題的一些法律制度改革設(shè)想以后，這個(gè)問題一直是一個(gè)熱點(diǎn)。為這個(gè)問題我自己也率領(lǐng)一個(gè)課題組，從南到北、從東到西，走了很多地方，進(jìn)行了很多調(diào)研。

經(jīng)過調(diào)研，結(jié)合法學(xué)原理，我也發(fā)現(xiàn)了一些問題，也給中央有關(guān)部門作了報(bào)告。關(guān)于剛才這位記者朋友提到的這些問題，總的看法，我認(rèn)為我們的地權(quán)制度，雖然改革開放已經(jīng)幾十年了，現(xiàn)在恐怕還要進(jìn)一步發(fā)展。目前的地權(quán)狀況和人民群眾對(duì)土地權(quán)利所期待也有一定差別，另外也和法律上的制度，特別是和我自己所從事的民法專業(yè)、法律制度、法律技術(shù)也略有差別，所以這個(gè)制度一定要有很好地發(fā)展。

首先農(nóng)村中最重要的地權(quán)，就是老百姓都知道的，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)。其實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織本身的法律狀況就不太讓人滿意，原因是原來設(shè)置集體經(jīng)濟(jì)組織在上個(gè)世紀(jì)60年代一直到后來的憲法規(guī)定，都是以原始村落劃分集體，一個(gè)自然村落的人就是一個(gè)集體了，在這個(gè)村子里居住的居民就是集體中自然的成員了。但是后來隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這個(gè)狀況就被打破了。原因是有些村落經(jīng)濟(jì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展很快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的村子里姑娘就不愿意嫁出去了，姑娘出嫁以后不愿意離開自己的村子，甚至女婿也還要上門，所以集體成員越來越大，大家都來分割財(cái)富。

后來在很多其他地方，大家開始做一個(gè)實(shí)踐，就是我們把成員的資格固定化，固定化以后增人不增股、減人不減股，大家就不能再來瓜分我們的財(cái)富了，這是老百姓想出的辦法。這個(gè)辦法本身有一個(gè)好處，也符合法律的地方，就是不再以原始村落劃分集體，而是以成員資格確定集體，在某種意義上有點(diǎn)像法律上的法人構(gòu)成了。這恰恰彌補(bǔ)了改革以前的一個(gè)問題，就是集體經(jīng)濟(jì)組織不是按照民法上的法人資格構(gòu)建起來的。做了這種股份化的體系以后，有兩個(gè)方面的好處，一是成員本身是比較固定的，二是集體本身可以建起一個(gè)法人治理結(jié)構(gòu)的方式。比如成員大會(huì)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)等等不同名字，這些機(jī)構(gòu)都能建起來，也能使集體財(cái)務(wù)公開、透明，比較合法，這個(gè)做法據(jù)我了解，城市郊區(qū)里面現(xiàn)在大部分都采取這個(gè)辦法。所以我希望以后我們能夠朝這個(gè)方向改進(jìn)，目前還是按照村落劃分的，還沒有落實(shí)到股份的情形。

第二個(gè)權(quán)利，具體老百姓的成員權(quán)。這一點(diǎn)在我們過去的法律到現(xiàn)在法律中都不是強(qiáng)調(diào)得很多，只是在物權(quán)法第59條中，原來在立法的時(shí)候特別寫上了“成員集體的所有權(quán)”，但是成員自己本身的權(quán)利在法律上還是不顯著。既然說的是農(nóng)民所有權(quán)，那么的農(nóng)民個(gè)人到底有哪些權(quán)利？這是以后法律要很好發(fā)展的。我在調(diào)研之后也寫出了報(bào)告，希望能夠把老百姓具體成員的權(quán)利作為法律上的一個(gè)基礎(chǔ)進(jìn)行推進(jìn)。

第三，現(xiàn)在農(nóng)村集體用地建設(shè)使用權(quán)，爭(zhēng)議都很大，十八屆三中全會(huì)開完以后，大家都在學(xué)習(xí)十八大三中全會(huì)的報(bào)告。我的一個(gè)想法就是說，就是允許農(nóng)民帶地入市。他在城市里工作也罷，在農(nóng)村工作也罷，如果股份到他頭上的話，股份就永遠(yuǎn)屬于他。原來我們擔(dān)心農(nóng)民帶著土地進(jìn)城，因?yàn)橥恋貙?duì)農(nóng)民有社會(huì)保障的性質(zhì)，但是現(xiàn)在看來，這個(gè)社會(huì)保障不是太完全可靠，種那幾畝地打不了多少糧食，也增加不了多少產(chǎn)值，還得靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，或者是純粹做農(nóng)業(yè)的基本上國(guó)家都要補(bǔ)貼一些錢，因此也不要害怕農(nóng)村帶地入市，不會(huì)對(duì)別的人有多大損害，我們要從社會(huì)保障的角度，還是要城市反哺農(nóng)業(yè)，從現(xiàn)代工商業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，從這個(gè)根本問題上解決全國(guó)的問題。所以農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入城市，最大的問題還是地方政府的土地財(cái)政和農(nóng)民的財(cái)政可能還是有一些摩擦。但是我想，這個(gè)問題要很好地協(xié)調(diào)解決，這要從頂層設(shè)計(jì)。

我調(diào)研了一些地方，一些政府的市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)，地方財(cái)政壓力很大，地方?jīng)]有錢，所以要靠土地財(cái)政，這個(gè)問題是另外一方面的問題了，要統(tǒng)籌、全盤地頂層設(shè)計(jì)去解決。報(bào)告中提得比較多的就是農(nóng)村土地承保經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押、入市等等問題，從我自己的研究調(diào)查來看，這個(gè)問題恐怕還要從長(zhǎng)計(jì)議，慎重為之。原因在于，真正種地的人，土地要抵押是抵押不出去的，因?yàn)橥恋匾荒暾嬲霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)值是不高的，商業(yè)上作為產(chǎn)值的話，它產(chǎn)不出多少東西，拿它做市場(chǎng)這個(gè)問題我認(rèn)為還有一定問題。由于國(guó)家政策對(duì)土地保護(hù)得很好，拿土地做抵押、耕地做抵押，恐怕也不是那么現(xiàn)實(shí)。

還有一個(gè)很大的權(quán)利，就是宅基地的權(quán)利，這個(gè)權(quán)利和耕種地、建設(shè)地都不一樣，這個(gè)問題真是要很好的研究。我做了很多調(diào)查，也跑了很多地方，各地做法不一樣，因?yàn)榉苫A(chǔ)就不一樣。有一部分宅基地是祖地，本來就是農(nóng)民所有權(quán)演化過來的。還有一部分宅基地是后來作為福利分配給農(nóng)民的。這兩種不同宅基地的情況，農(nóng)民對(duì)它法律上的期待和看法也不一樣，這個(gè)問題也要很好的解決。有一些地方在這個(gè)的問題上，在宅基地上也有一些改革措施。

從我的角度看，應(yīng)該從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化的情況下逐步消除城鄉(xiāng)二元制度這樣一個(gè)結(jié)構(gòu)，我們也要看到，不能再繼續(xù)堅(jiān)持所謂的一戶一宅、一宅一地，這個(gè)做法我是不贊同的。土地那么少，而且過去一戶一宅、一宅一地，農(nóng)村就占了一塊地，而且農(nóng)民也住樓房了，那就用不這一宅一地了，希望逐步加以改進(jìn)地權(quán)制度。僅是我的一些看法。謝謝。