李克強(qiáng)：取消下放審批事項不光要看數(shù)量 還要重質(zhì)量

李克強(qiáng)總理上任后曾提出：簡政放權(quán)是深化改革的“當(dāng)頭炮”。履職第一年，本屆政府用斷腕的決心，打響了這一“當(dāng)頭炮”。

去年3月17日，新任國務(wù)院總理李克強(qiáng)在記者見面會上表示，“現(xiàn)在國務(wù)院各部門行政審批事項還有1700多項，本屆政府下決心要再削減三分之一以上”。這意味著，在5年內(nèi)至少削減567項。

今年3月5日，在作政府工作報告時，李克強(qiáng)總理提到，“國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革有序?qū)嵤峙∠拖路帕?16項行政審批等事項?！睆臄?shù)據(jù)上看，本屆政府的任務(wù)在第一年已完成7成。

國家行政學(xué)院專家表示，數(shù)據(jù)只是一個方面，因為今年簡政放權(quán)會觸及更多難啃的硬骨頭。

改革硬骨頭

科目：行政體制改革重點：簡政放權(quán)

“不是說政府有錯位的問題嗎？那就把錯裝在政府身上的手換成市場的手。這是削權(quán)，是自我革命，會很痛，甚至有割腕的感覺，但這是發(fā)展的需要，是人民的愿望。我們要有壯士斷腕的決心，言出必行，說到做到，絕不明放暗不放、避重就輕，更不能搞變相游戲?！?/p>

——李克強(qiáng)2013年3月17日在“兩會”上答記者問

國務(wù)院簡政放權(quán)步伐

2013年4月24日

決定第一批先行取消和下放71項行政審批項目等事項，重點是投資、生產(chǎn)經(jīng)營活動項目。

2013年5月6日

決定再取消和下放61項行政審批事項，并依法依規(guī)及時公布。

2013年6月19日

機(jī)構(gòu)改革涉及的新組建部門“三定”中又取消和下放了32項行政審批等事項。

2013年9月25日

國務(wù)院常務(wù)會議修訂政府核準(zhǔn)投資項目目錄，決定再取消和下放75項行政審批事項。

2013年11月8日

國務(wù)院決定，再取消和下放82項行政審批項目。

2014年1月8日

國務(wù)院常務(wù)會議決定推出深化行政審批制度改革三項措施。一是公開國務(wù)院各部門全部行政審批事項清單，二是清理并逐步取消各部門非行政許可審批事項，三是重點圍繞生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，再取消和下放70項審批事項。

2014年1月28日

國務(wù)院決定，再取消和下放64項行政審批項目和18個子項，另建議取消和下放6項依據(jù)有關(guān)法律設(shè)立的行政審批項目，并將提請全國人大常委會修訂相關(guān)法律規(guī)定。

今年要再取消和下放行政審批事項200項以上。深化投資審批制度改革，取消或簡化前置性審批，充分落實企業(yè)投資自主權(quán)，推進(jìn)投資創(chuàng)業(yè)便利化。確需設(shè)置的行政審批事項，要建立權(quán)力清單制度，一律向社會公開。清單之外的一律不得實施審批。全面清理非行政審批事項。

——李克強(qiáng)在2014年3月5日作政府工作報告時說

親歷

審批少等半年多交千萬也愿意

行政審批改革對企業(yè)的影響有多大？全國人大代表、貝達(dá)藥業(yè)有限公司董事長丁列明深有體會。

他說，醞釀一種新藥上市，時間往往就是金錢。但因為管理部門人手不夠，申報的項目又特別多，等待上市審批的時間總是特別漫長，光等待審批前的排號，通常就要耗上22個月甚至50多個月的時間?！疤⒄`事情，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展也不利，真是個瓶頸。”為此，他總要給領(lǐng)導(dǎo)寫申請、打報告，看能不能加快速度。

從去年開始，丁列明已經(jīng)感受到政府行政審批改革帶來的一些變化：有些項目，11個月已經(jīng)批下來了，確實比原來效率提高了很多。

作為人大代表，他在今年的兩會上建議，新藥上市審批效率還有待加強(qiáng)。這名藥企負(fù)責(zé)人迫切希望：將審批前的等待時間壓縮到最短。理想的狀態(tài)是，一個項目報了以后，便能進(jìn)入評審環(huán)節(jié)，因為評審論證本來就需要一個過程?！扒懊孀鲅芯?、開發(fā)已經(jīng)花了很長時間、很多投入，就因為沒足夠的專家去評審這個項目，耽擱在那，太浪費了?！?/p>

丁列明的具體建議是，希望藥監(jiān)部門放一部分權(quán)力到地方，另外，將待審批項目分流，比如能否通過政府購買服務(wù)的方式，讓一些社會資源參與進(jìn)來，由此造成的財政支出增加，可以從增加申請費上彌補(bǔ)。“一般企業(yè)都是要求減少審批費用，但耽誤的時間造成的損失太多了，所以我們企業(yè)主動提出可以增加申請費用，用一定的資金去購買這個服務(wù)。”

丁列明透露，去年就跟有關(guān)部門曾討論過這個事情。對方問增加審批人員后，企業(yè)申請費用增加多少合適？當(dāng)時他打了一個比方，公司去年的新藥銷售一個月能到1500萬元，假如上市前可以少等半年，那就是9000萬元的銷售?！八宰屛叶嘟灰磺f元我也愿意呀，當(dāng)然實際不會這么多?！?/p>

審批一個項目

從300天到109天

關(guān)于審批效率，去年北京兩會上還有一個故事。北京市人大代表、通州區(qū)區(qū)長岳鵬提到行政審批手續(xù)太繁瑣時，掏出一卷長達(dá)四五米的“長卷”，現(xiàn)場展示“建設(shè)工程手續(xù)辦理流程圖”。他從基層政府的工作角度講述繁瑣流程：一個項目，從土地一級開發(fā)到項目開工，情況順利至少也得5年。一道審批手續(xù)，一般都是兩到三個處室管理。有時一個項目得在一個部門反復(fù)報兩次三次。“這速度，怎么發(fā)展??！”岳鵬建議，仿照浦東新區(qū)，簡化審批流程，不要把大量時間都消耗在流程上。

至今時隔一年有余。權(quán)力下放了多少，施行效果如何？岳鵬區(qū)長用一句話總結(jié)：進(jìn)展還是很不錯。市政府已經(jīng)下放了一部分權(quán)力，并且把通州確定為行政審批改革實驗區(qū)。該實驗區(qū)全市共有三處。

據(jù)悉，市編辦正在制訂具體方案?！巴ㄟ^實驗區(qū)，還有一個加快的過程。我們在等這個方案?！?/p>

岳區(qū)長介紹，在下放與取消行政審批的相關(guān)文件中，具體條目列得清清楚楚。行政審批改革的變化顯而易見：一個項目原來可能需要等待300多天，現(xiàn)在辦理時間壓縮到109天。據(jù)其透露，北京市對推進(jìn)簡政放權(quán)工作極為重視，最近一次群眾路線教育整改中，精簡行政審批、下放權(quán)力就是主要內(nèi)容之一。

觀點

減下去的權(quán)力會被中間“截流”？

展示完“長卷”后岳鵬曾現(xiàn)場承諾：“我們一定不會濫用權(quán)力?！?/p>

但如何確保下放的權(quán)力不變樣？

此前有報道反映，行政審批改革的紅利正被權(quán)力部門下屬的中介機(jī)構(gòu)“截流”，甚至一些地方和部門將審批權(quán)下放給下屬事業(yè)單位或社團(tuán)組織，形成了利益共同體。

通過一年多的探索，通州區(qū)政府總結(jié)出制度性的辦公流程。岳鵬介紹，各項審批都有執(zhí)行規(guī)定的，要納入行政監(jiān)察范疇之內(nèi)。

“既然把權(quán)力給我，權(quán)力有多大，責(zé)任多大?！彼f，希望行政審批下放，主要是想加快投資、項目工作的推進(jìn)，縮短辦事的過程。如果有權(quán)力下放出來，肯定要特別慎重。

“報給市政府的一些大項目，我們也是經(jīng)過集體研究的，不敢隨便簽一個字就報。”岳鵬還提到，比如像通州區(qū)的一些重大項目，都要先請法制辦的工作人員給把關(guān)，論證行政過程是否合法，有無瑕疵。此外，通州區(qū)審計、法制、監(jiān)察三個部門，要固定列席區(qū)政府區(qū)長辦公會，讓他們審查政府決策是否合法合規(guī)，要通過一些制度保證權(quán)力不濫用，政府的決策過程必須合法。岳鵬強(qiáng)調(diào)，區(qū)縣很重視行政過程的依法與合法。

國家行政學(xué)院公共管理教研部教授竹立家認(rèn)為，所謂權(quán)力的下放和轉(zhuǎn)移，下放就是下放到下一級的地方政府，轉(zhuǎn)移就是轉(zhuǎn)移到社會組織比如到社會中介。但這個過程中一定做好承接平臺，要預(yù)防出現(xiàn)一些改還不如沒改的現(xiàn)象，比如地方政府或中介組織，甚至比權(quán)力沒下放前更難辦事，把流程時間拖得更長，費用更高。

竹立家教授稱，要強(qiáng)調(diào)提高放權(quán)的質(zhì)量而不是數(shù)量，必須對中介組織進(jìn)行監(jiān)管，看其是否有能力，是否依法行使職責(zé)。各級人民代表大會就是監(jiān)管部門，因為所有的權(quán)力是人大賦予的。竹教授強(qiáng)調(diào)，各級人大一定要負(fù)擔(dān)起對下放或轉(zhuǎn)移的權(quán)力的監(jiān)督責(zé)任。

竹立家教授認(rèn)為，進(jìn)一步簡政放權(quán)，對放權(quán)質(zhì)量的要求越來越高。改革越往后難度越大，審批權(quán)限含金量高、對部門利益影響比較大的，一般就很難放權(quán)下來。下一步要啃硬骨頭，深化改革，對部門利益進(jìn)行切割。由于地方政府有自己的利益，簡政放權(quán)的難度還有些大，這意味著在利益切割和補(bǔ)償上還要做工作。某些部門和地方政府正常運轉(zhuǎn)的部分資金源于行政執(zhí)法性收益或土地收益，構(gòu)成其不愿意放權(quán)的重要原因。

“最大的阻力還是要看政府自身愿不愿意放權(quán)，給企業(yè)與市場的發(fā)展松綁，擴(kuò)大市場的發(fā)展空間?！痹谥窠淌诳磥恚环植渴?，九分落實，他對本屆政府還是有信心的。

觀察

行政審批的“減法”

重點在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域

新一屆政府成立一個多月內(nèi)，兩次召開國務(wù)院常務(wù)會議，取消和下放了133項行政審批事項，其中大部分集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。

在國務(wù)院廉政工作會議上，李克強(qiáng)曾指出，簡政放權(quán)“不僅激發(fā)了市場活力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動力，成為我們頂住經(jīng)濟(jì)下行壓力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向好的關(guān)鍵一招，也從源頭上降低了發(fā)生腐敗的風(fēng)險?！?/p>

外界評價是，李克強(qiáng)總理對市場經(jīng)濟(jì)有著深刻理解，上任以來便致力于對行政審批做減法，推動國務(wù)院部門從全能型走向有限責(zé)任型。

據(jù)記者梳理，行政審批的“減法”，重點做在了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域投資、生產(chǎn)經(jīng)營活動等方面。

事實上，每減少一項行政審批，就會釋放某個領(lǐng)域的潛在生產(chǎn)力和供給能力，因此減少行政審批、管制和壟斷，是放松供給約束的重要舉措。

而國務(wù)院公布的數(shù)字也印證了這一判斷：2013年1月至11月，企業(yè)登記數(shù)增長25％，其中民營和個體企業(yè)增長37％，帶動了民間投資以23％左右的速度增長，明顯超過了政府性投資增速。

第二批放權(quán)是“割肉”

第三批要啃“硬骨頭”

此前，李克強(qiáng)總理表示，國務(wù)院各部門行政審批事項還有1700多項，本屆政府下決心要再削減三分之一以上。

在2014年的工作部署中，李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)：“今年要再取消和下放行政審批事項200項以上?！奔又饲啊俺煽儐巍保刂两衲昴甑?，取消與下放的數(shù)字將超過567項的預(yù)期目標(biāo)。

在國務(wù)院第二次廉政工作會議上，李克強(qiáng)曾強(qiáng)調(diào)“取消下放審批事項不光要看數(shù)量，還要重質(zhì)量。要那些含金量高的、管用的，真正能夠激發(fā)市場活力的，直接放給市場，放給企業(yè)?！?/p>

在政府工作報告中，再次提及“深化投資審批制度改革，取消或簡化前置性審批，充分落實企業(yè)投資自主權(quán)，推進(jìn)投資創(chuàng)業(yè)便利化。確需設(shè)置的行政審批事項，要建立權(quán)力清單制度，一律向社會公開。清單之外的，一律不得實施審批?！?/p>

這是否意味著本屆政府的行政審批事項改革任務(wù)，將提前3年實現(xiàn)？

對此，國家行政學(xué)院公共管理教研部教授竹立家提醒，不能按數(shù)量來計算，不能光盯著數(shù)字看。先期改革的、放權(quán)的，通常都是難度小的、涉及面比較小的、含金量比較低的，剩下的才是“硬骨頭”。

此前，北京市編辦審改組的工作人員在接受北青報記者采訪時也曾介紹，2013年他們第一批取消的246項確實基本是在比照中央的情況取消和下放的，第二批106項才是和本地各部門協(xié)調(diào)，大家“自我割肉”出來的結(jié)果。

“前兩批項目中確實有強(qiáng)制性讓放權(quán)的，有逼著部門做的。但逼了兩輪后，還繼續(xù)逼嗎？”該工作人員問。據(jù)悉，第三批也是未來即將放權(quán)的內(nèi)容，除了承接中央第三批下放的事項，還要面臨很多硬骨頭要“啃”，即釋放真正含金量高的項目。

聲音

“非行政審批”制約少

全國人大代表秦希燕接受新華社采訪時說，目前非行政審批事項的管理和定位混亂，并且游離于行政許可法之外，在審批過程中對權(quán)力監(jiān)督制約少，暗箱操作空間大。同時一些職能部門創(chuàng)設(shè)非行政許可審批事項，為權(quán)力尋租埋下了隱患。

“出臺一項新的行政許可審批項目比較復(fù)雜，需要經(jīng)過調(diào)查、論證、審批、審核等過程，而非行政審批項目的增設(shè)要簡單得多。在政府部門取消一些行政審批項目的同時，一些諸如行業(yè)協(xié)會等的事業(yè)單位卻又通過登記、備案、年檢等形式增加非行政許可審批。”秦希燕說，“而且很多老百姓根本分不清什么是行政審批與非行政審批?！?/p>

有行業(yè)協(xié)會當(dāng)“二政府”

全國人大代表梅章記接受新華社采訪時說，我國長期對社會團(tuán)體實施主管單位“掛靠制”。現(xiàn)有部分協(xié)會依然存在地域保護(hù)色彩明顯、與監(jiān)管部門人員來源“藕斷絲連”的特征。除了一些政府部門不愿放權(quán)，導(dǎo)致非行政審批事項大量存在之外，具有審批、登記權(quán)的一些行業(yè)協(xié)會、商會，也成為非行政審批事項的主體。

要嚴(yán)格界定行政審批

全國人大代表王金富說，政府未來進(jìn)一步簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變職能，核心是需要政府管的事情就管好、管到位，不需要政府管的事情就放給市場、放給企業(yè)，為企業(yè)發(fā)展提供更加市場化的環(huán)境。

針對清理非行政審批事項難界定問題。部分代表和委員建議，要嚴(yán)格界定行政審批的概念，對于符合行政許可標(biāo)準(zhǔn)又確需保留的非行政許可審批，可以通過規(guī)范的程序上升為行政許可，不符合的予以取消。

該管的要管該放的要放

當(dāng)然，簡政放權(quán)，絕不是一放了之。正如李克強(qiáng)總理反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“‘放’和‘管’是兩個輪子，只有兩個輪子都做圓了，‘車’才能跑起來”。要加快配套改革和法治及相關(guān)制度建設(shè)，在有序推進(jìn)“放”的同時，“管”也要跟上，切實做到放、管結(jié)合。

全國人大代表、海南省發(fā)改委主任林回福表示：“該放的一定要放，該管的一定要管”，比如基礎(chǔ)工作如大氣、環(huán)境、土壤等領(lǐng)域，不管就會出問題。但細(xì)小的可以由地方自行安排，該下放到市縣的，就下放，但建立制度，加強(qiáng)監(jiān)察并接受社會監(jiān)督。“所有資金，額度再小也不能隨意把錢花了，單位或個人都不行?！?/p>

此外，涉及到企業(yè)投資的，不一定每個項目都審核，現(xiàn)在備案就可以；但涉及到水系、土地資源等方面就要加強(qiáng)管理，“比如有的人想在水庫里搞什么項目，就是開玩笑，這個就要管?！绷只馗Ｕf。

本版文/本報記者孫靜供圖/CFP