新型城鎮(zhèn)化：聽政府的還是聽市場(chǎng)的

3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在人民大會(huì)堂向第十二屆全國(guó)人大第二次會(huì)議作政府工作報(bào)告，在“2014年工作總體部署”中提到9項(xiàng)“重點(diǎn)工作”，其中，“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”位列第五。

在《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》即將出臺(tái)的背景下，2014年被稱為新型城鎮(zhèn)化元年。公眾對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)“以人為核心的城鎮(zhèn)化”，以及在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中如何理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系、如何發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用特別關(guān)心。

為此，《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》在3月3日推出了新型城鎮(zhèn)化專題報(bào)道，特別在市場(chǎng)力量推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化方面提供了一些可供借鑒的鮮活案例，這些報(bào)道在全國(guó)兩會(huì)上引發(fā)不少代表委員的關(guān)注。在全國(guó)兩會(huì)召開期間，記者約請(qǐng)部分代表委員、區(qū)域經(jīng)濟(jì)專家和投資界的代表，共議新型城鎮(zhèn)化過程中如何發(fā)揮市場(chǎng)的作用。

“以人為本”：關(guān)鍵在于“市民化”待遇

《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：與過去的城鎮(zhèn)化相比，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的是“以人為核心的城鎮(zhèn)化”，如何才能真正做到“以人為本”？

魏后凱：新型城鎮(zhèn)化的首要?jiǎng)恿磥碓从凇耙匀藶楸尽?。從城?zhèn)化的本質(zhì)來看，必須要強(qiáng)調(diào)“以人為核心的城鎮(zhèn)化”，必須要加快推進(jìn)市民化的進(jìn)程，必須要提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。第二，新型城鎮(zhèn)化要有新的發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)綠色、低碳、集約、可持續(xù)發(fā)展。第三，我們現(xiàn)在面臨資源與環(huán)境的雙重約束，再按照過去的模式肯定不可持續(xù)，依靠“三高”（高投入、高消耗、高排放）支撐的高速城市化已經(jīng)走到盡頭，難以為繼，所以從城市的可持續(xù)發(fā)展和降低城市的資源消耗成本及提高效率來看，應(yīng)該走新型城鎮(zhèn)化道路。第四，過去的城鎮(zhèn)化品位不高，從提高城鎮(zhèn)化的品位角度來說，也應(yīng)該走新型城鎮(zhèn)化道路，應(yīng)該把地方的特色、文化的因素納入到新型城鎮(zhèn)化中去。

張乃劍：我認(rèn)為，所謂新型城鎮(zhèn)化，就是城鎮(zhèn)功能的現(xiàn)代化，如果沒有城鎮(zhèn)功能的現(xiàn)代化，就談不上新型的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)功能現(xiàn)代化的標(biāo)志是城鎮(zhèn)第二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)居民充分就業(yè)，城鎮(zhèn)居民收入穩(wěn)定，社會(huì)保障完善，城鎮(zhèn)成為促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的動(dòng)力源和發(fā)展平臺(tái)。

申嵐：“以人為本”的城鎮(zhèn)化必須關(guān)注農(nóng)民工的實(shí)際需求，著重解決他們面臨的實(shí)際問題，為農(nóng)民工提供更多適應(yīng)和融入城市生活的制度支持。子女上學(xué)難是進(jìn)城農(nóng)民工在城市定居面臨的最大困難之一，打工子弟學(xué)校經(jīng)常被地方政府責(zé)令關(guān)閉。進(jìn)入大城市的農(nóng)民工往往居住在城郊的出租屋中，無法申請(qǐng)政府補(bǔ)貼住房。醫(yī)療保障覆蓋有限，發(fā)生大病的時(shí)候，農(nóng)民工通常要回老家治療；生了小病就去“城中村”診所就醫(yī)。取得北京戶口對(duì)于來京的農(nóng)民工而言是難以企及的夢(mèng)想。因此，農(nóng)民工子女的教育、醫(yī)療及享受公共服務(wù)等問題將是“以人為核心的城鎮(zhèn)化”的最大挑戰(zhàn)。

李連成：我認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化就是城市有啥、農(nóng)村也有啥。城市有好的醫(yī)院、好的學(xué)校、好的道路、好的環(huán)境，農(nóng)村也應(yīng)該有這些。首先住的條件不改善，不算新型城鎮(zhèn)化；其次，公共設(shè)施不到位，也不算新型城鎮(zhèn)化；第三，沒有就業(yè)，更不是新型城鎮(zhèn)化。

黃其森：現(xiàn)在很多三四線城市的政府還有賣地的沖動(dòng)，這種做法是有問題的。由于大量的賣地也已經(jīng)出現(xiàn)了一些鬼城，這并不是中央政府提倡的“以人為本”的城鎮(zhèn)化。避免鬼城的出現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)注重產(chǎn)業(yè)、商業(yè)、人口消費(fèi)能力的匹配，遵循城市客觀的人口、經(jīng)濟(jì)情況，有步驟的城鎮(zhèn)化。

胡葆森：新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該突出政府規(guī)劃職能，加快出臺(tái)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，構(gòu)建合理的城市空間格局，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。各級(jí)政府應(yīng)該結(jié)合自身的情況，逐級(jí)分解細(xì)化，形成系統(tǒng)的規(guī)劃體系，規(guī)范指導(dǎo)中小城市及小城鎮(zhèn)建設(shè)。在省級(jí)以下各級(jí)政府的城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，建立以縣城為主體的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃體系，圍繞縣城，以縣城產(chǎn)業(yè)園、工業(yè)發(fā)達(dá)的重點(diǎn)鎮(zhèn)為中心，因地制宜地劃分出起步區(qū)，發(fā)展區(qū)和儲(chǔ)備區(qū)，在集約利用土地資源的原則下推進(jìn)中小城市及小城鎮(zhèn)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

“能交給市場(chǎng)的都應(yīng)該交給市場(chǎng)”

《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：新一輪改革的重點(diǎn)工作之一就是理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系。對(duì)于過去的城鎮(zhèn)化建設(shè)，業(yè)界普遍認(rèn)為是一種政府主導(dǎo)的模式。新型城鎮(zhèn)化過程中應(yīng)該如何重新定位政府與市場(chǎng)的關(guān)系？

張乃劍：處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，主要的是政府應(yīng)該學(xué)會(huì)尊重市場(chǎng)法則，市場(chǎng)法則的核心是公平交易，利益平衡。如果政府過度干預(yù)，就會(huì)打破市場(chǎng)利益的平衡。因此，處理好市場(chǎng)與政府的關(guān)系，重點(diǎn)要把政府的功能定位在對(duì)于公平交易法則的服務(wù)和維持上。做到這一點(diǎn)，政府和市場(chǎng)的作用就各自發(fā)揮好了，市場(chǎng)動(dòng)力就能最大化了。

魏后凱：理順中央政府與地方政府的關(guān)系也是一個(gè)重要問題，哪些是中央政府應(yīng)該管的，哪些是省級(jí)政府、市級(jí)政府應(yīng)該管的，要分清楚。

下一步新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要方面就是農(nóng)民工的市民化，“以人為核心的城鎮(zhèn)化”重點(diǎn)就是農(nóng)民工的市民化問題。沒有市民化的城鎮(zhèn)化，是一種沒有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，也是一種不完全的城鎮(zhèn)化。

下一步要建立一種多元化的投入機(jī)制，政府要投入，市場(chǎng)主體也要發(fā)揮作用，個(gè)人包括農(nóng)民也要參與進(jìn)來。政府在中間應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任，這里面也存在中央與地方分工的問題，完全依靠中央政府不行，僅僅依靠地方政府也不行。中央政府可能需要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，轉(zhuǎn)移支付水平應(yīng)該與各地政府吸納農(nóng)業(yè)人口的水平掛鉤，吸納農(nóng)業(yè)人口多，轉(zhuǎn)移支付的力度就大。

中央政府與地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)的區(qū)分缺乏一種長(zhǎng)效機(jī)制，現(xiàn)在的情況主要是財(cái)權(quán)向上集中，事權(quán)向基層政府下移，財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等。這樣制度有利于宏觀調(diào)控，也會(huì)帶來一系列問題，干活的人沒錢，掌握錢的不做具體的事情，所以應(yīng)該建立一個(gè)調(diào)動(dòng)中央與地方政府積極性、財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的制度，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

申嵐：在市場(chǎng)與政府的關(guān)系上，政府的作用首先應(yīng)該體現(xiàn)在提供持續(xù)、有效的財(cái)政支持上。目前，地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)很不匹配，導(dǎo)致各地政府的支出缺口非常大。同時(shí)，地方政府沒有很大的動(dòng)力針對(duì)未來可能流出本地（或者由于服務(wù)、福利流入本地）的人口增加支出。中央政府和省級(jí)政府需要在“居住證”的發(fā)放數(shù)量，以及提供公共服務(wù)方面提供更多透明的支撐，發(fā)揮更重要的作用。比如，通過給予接納更多農(nóng)民工的城市可以留存更多增值稅收入的方式，提高地方政府的積極性。

另一方面，政府應(yīng)該引導(dǎo)、鼓勵(lì)、扶持更多的民營(yíng)企業(yè)參與提供公共服務(wù)，包括醫(yī)院、診所、民辦學(xué)校和職業(yè)學(xué)校等。比如，很多慈善機(jī)構(gòu)有意資助農(nóng)民工子弟學(xué)校，但時(shí)常面臨著地方政府的阻力。一旦新的監(jiān)管體系得以建立，我們相信各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)放手讓市場(chǎng)的力量在公共服務(wù)領(lǐng)域自由發(fā)揮作用。

黃其森：首先應(yīng)當(dāng)明確政府與市場(chǎng)的界限。政府應(yīng)該保證市場(chǎng)主體在公平、公開、公正的環(huán)境下競(jìng)爭(zhēng)。著力點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在市場(chǎng)監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市規(guī)劃、環(huán)保生態(tài)等方面，做好引導(dǎo)與監(jiān)管的角色。當(dāng)前，“簡(jiǎn)政放權(quán)”正在各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行，正在為市場(chǎng)注入活力。

李連成：能交給市場(chǎng)的都應(yīng)該交給市場(chǎng)，政府搞好服務(wù)就可以了。

多元化市場(chǎng)手段推動(dòng)城鎮(zhèn)化

《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：十八屆三中全會(huì)明確了，在我國(guó)新一輪經(jīng)濟(jì)體制改革中“要讓市場(chǎng)在資源配置中起到?jīng)Q定性作用”的原則，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該如何發(fā)揮市場(chǎng)的力量？

魏后凱：在新型城鎮(zhèn)化過程中，應(yīng)該按照中央的精神，讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮決定性作用。

比如，在城鎮(zhèn)的建設(shè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中應(yīng)該發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用。在這個(gè)基礎(chǔ)上，政府應(yīng)該搞好規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，發(fā)揮政府的市場(chǎng)監(jiān)管和宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控作用。在一些領(lǐng)域，政府還是要發(fā)揮主要作用，比如推進(jìn)農(nóng)民工的市民化，城鎮(zhèn)公共服務(wù)等。所以，不能以市場(chǎng)的決定性作用否定政府在某些領(lǐng)域的主導(dǎo)作用。

新型城鎮(zhèn)化需要一個(gè)頂層設(shè)計(jì)，需要很好的規(guī)劃。首先，要發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向作用，財(cái)政資金投向民生領(lǐng)域、公共服務(wù)，就可以起到很好的導(dǎo)向作用。其次，要發(fā)揮好政策杠桿作用，有些項(xiàng)目可以給予稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、土地供給等，通過政策手段引導(dǎo)民間資本參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。再比如融資，我們可以采取BOT、TOT的方式，也可以通過特許經(jīng)營(yíng)等多種手段運(yùn)作，政府的服務(wù)也可以外包，還可以采取政府與企業(yè)合作的PPP模式，采取市場(chǎng)化手段、多元化模式加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

張乃劍：發(fā)揮市場(chǎng)的決定性力量推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，關(guān)鍵在于改革現(xiàn)有的城鎮(zhèn)管理體制。讓農(nóng)民自由進(jìn)城，一旦農(nóng)民有了自由進(jìn)城的權(quán)利，市場(chǎng)法則將調(diào)控農(nóng)民進(jìn)城的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，使農(nóng)民在市場(chǎng)中找到立足的位置。現(xiàn)在農(nóng)民工進(jìn)城打工，表面上是自由，但實(shí)際上是被動(dòng)的。市場(chǎng)動(dòng)力是巨大的，主要有需求動(dòng)力、準(zhǔn)入動(dòng)力，這兩大動(dòng)力將直接調(diào)控農(nóng)民進(jìn)城的積極性和自身素質(zhì)、技能的自我完善?，F(xiàn)在之所以出現(xiàn)城鎮(zhèn)化動(dòng)力弱化的趨勢(shì)，根本原因在于政府人為的干預(yù)，不合理的行政干預(yù)形成一堵無形的“死墻”，將農(nóng)民和城鎮(zhèn)在事實(shí)上隔離開來?，F(xiàn)在全面深化改革，就是要打破這堵“死墻”。

黃其森：過去的城鎮(zhèn)化，地方政府在某種意義上來說擔(dān)任著城市運(yùn)營(yíng)商的角色。對(duì)于新型城鎮(zhèn)化，必須發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，想方設(shè)法活躍中小企業(yè)和民間資本是一個(gè)比較重要的方面。中小企業(yè)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體，產(chǎn)業(yè)則是新型城鎮(zhèn)化的重要推動(dòng)力量，要合理引導(dǎo)和吸納民間資本為城鎮(zhèn)化和中小企業(yè)服務(wù)。

李連成：農(nóng)村很多地方在搞農(nóng)村專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)，也是一種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，都是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來推動(dòng)的。

在我們西辛莊，過去沒有企業(yè)，后來通過招商引資引進(jìn)來了一些企業(yè)，村里許多公共事務(wù)，包括全村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及就業(yè)等，都是由這些企業(yè)推動(dòng)的。

目前，在西辛莊，醫(yī)院、超市、學(xué)校等，都已經(jīng)交給市場(chǎng)主體來做，這不就是市場(chǎng)推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)嗎？過去，我們村的人看病要么跑到市里，要么在鄰村醫(yī)療條件不是太好的地方就診，村民有就近看病的需求，后來我們就建了一個(gè)輻射周邊多個(gè)村莊的西辛莊醫(yī)院，這不就是市場(chǎng)力量推動(dòng)的新型城鎮(zhèn)化嗎？

再比如，前些年西辛莊的孩子上學(xué)難，所以我們就建了一所小學(xué)，讓村里的孩子享受到不亞于城里孩子的教育條件。學(xué)校建成沒幾年，周邊許多村莊的家長(zhǎng)都要求把孩子轉(zhuǎn)到我們這里上學(xué)，在容納不下的情況下，我們又建了幼兒園和中學(xué)，讓更多的孩子享受到更好的教育。這些也是由需求推動(dòng)的、由市場(chǎng)推動(dòng)的新型城鎮(zhèn)化。

胡葆森：我認(rèn)為應(yīng)該發(fā)揮民間資本在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用，進(jìn)一步落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，放寬民營(yíng)資本市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施更具針對(duì)性和可操作性的鼓勵(lì)政策，支持民營(yíng)資本進(jìn)入到鐵路、市政、金融、能源、電信等各個(gè)領(lǐng)域，在投資審批、土地、財(cái)稅扶持等方面給予民營(yíng)企業(yè)公平待遇，吸引更多的社會(huì)資本參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，形成政府與社會(huì)力量共同推動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展機(jī)制。

參與采寫整理：杜麗娟、童海華、劉永、譚志娟、馬獻(xiàn)忠