地方人大審議地方債應(yīng)成為制度

全國(guó)政協(xié)委員、全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)副主任黃建初接受記者采訪時(shí)表示，規(guī)范地方債有兩方面，一方面是在應(yīng)該在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的范圍之內(nèi)，一個(gè)是加強(qiáng)地方人大的監(jiān)督，加強(qiáng)地方人大的監(jiān)督這方面特別重要，所有的地方債必須要經(jīng)過(guò)地方人大常委會(huì)審議。

《預(yù)算法》規(guī)定，地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。按照這個(gè)規(guī)定，地方政府不能舉債，至少不能公開(kāi)發(fā)行政府債券，地方政府如果要舉債，應(yīng)該由國(guó)務(wù)院同意，由財(cái)政部代發(fā)。

雖然《預(yù)算法》有如此規(guī)定，但這個(gè)規(guī)定基本上成為了擺設(shè)。地方已經(jīng)積累了龐大的債務(wù)，蘊(yùn)藏著相當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。從現(xiàn)在的情況看，國(guó)務(wù)院能夠控制的也只是地方政府公開(kāi)發(fā)行債券這一點(diǎn)，未經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，地方確實(shí)沒(méi)有公開(kāi)發(fā)行債券。但是，地方政府明修棧道，暗渡陳倉(cāng)，通過(guò)城投公司等融資平臺(tái)，以企業(yè)債的形式舉借了巨額的債務(wù)，其具體數(shù)字甚至中央政府也不能掌握，去年經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)努力，也才僅僅摸清了地方債的大致底數(shù)。這說(shuō)明，國(guó)務(wù)院雖然按照《預(yù)算法》規(guī)定控制了地方發(fā)行債券的權(quán)力，但是卻根本沒(méi)有控制住地方的舉債權(quán)力。這也說(shuō)明，中國(guó)這么龐大的國(guó)家， 在上有政策下有對(duì)策的情況下，中央政府要監(jiān)督地方政府確實(shí)存在實(shí)際上的力不從心，由于信息不對(duì)稱(chēng)，地方政府很容易規(guī)避法律的禁令，逃避中央的監(jiān)管。

要完全禁絕地方政府舉債，本身也不現(xiàn)實(shí)，地方政府往往也有舉債的實(shí)際需要。地方很多公共工程的建設(shè)，資金需求巨大，讓地方政府用有限的稅收支付其投資，并無(wú)可能；另一方面，公共工程建成后會(huì)長(zhǎng)期產(chǎn)生效益，如果通過(guò)舉債融資，將建設(shè)成本在公共資產(chǎn)未來(lái)預(yù)期使用年限內(nèi)分?jǐn)?，讓將?lái)的受益者承擔(dān)相應(yīng)的成本，不但可以解決資金困難，而且也利于財(cái)政負(fù)擔(dān)的代際公平分配。因此，地方政府負(fù)債搞市政建設(shè)，在許多國(guó)家都是常見(jiàn)的事。但地方政府無(wú)論發(fā)行債券還是通過(guò)其他方式舉債，都要受到嚴(yán)格規(guī)范的管理。在國(guó)際上，有些國(guó)家給地方更多的自主權(quán)，有些地方則給中央政府更多的監(jiān)管權(quán)，情況并不一樣。像美國(guó)的州和地方政府都可以獨(dú)立發(fā)債，但是需要議會(huì)的控制。有些地方政府借債甚至還需要全民公投，如瑞士和美國(guó)的一些州。因此，與其像現(xiàn)在這樣仍然堅(jiān)持《預(yù)算法》規(guī)定，禁止地方舉債，倒不如對(duì)《預(yù)算法》進(jìn)行修改，適當(dāng)允許地方政府借債或發(fā)行債券，以發(fā)展地方公共事業(yè)。但允許地方政府發(fā)債的前提是必須完善和強(qiáng)化對(duì)地方舉債行為的監(jiān)督和管理，由中央政府和地方人大雙管齊下對(duì)地方政府舉債行為進(jìn)行監(jiān)督制約。

目前，中國(guó)地方政府的債務(wù)管理，與國(guó)際上的情況不同。由于國(guó)務(wù)院實(shí)際上無(wú)法有效掌控和約束地方舉債行為，中國(guó)地方政府的舉債行為，已經(jīng)完全成為地方政府甚至地方領(lǐng)導(dǎo)自己說(shuō)了算的事。借多少錢(qián)，干什么，都是政府自行決定，自行執(zhí)行，自行使用。政府權(quán)力應(yīng)該來(lái)自人民授權(quán)，向人民負(fù)責(zé)，大量舉債這事涉及地方居民的福祉，與地方居民利益攸關(guān)，決不能由政府自作主張，想怎么辦就怎么辦。地方政府舉債必須有授權(quán)，有責(zé)任，有監(jiān)督。最起碼來(lái)說(shuō)，地方政府應(yīng)該每年編制政府債務(wù)預(yù)算，將舉債目的，債務(wù)收入數(shù)量，債務(wù)支出方向，債務(wù)償還的利息和方式，以及債務(wù)的存量和流量等所有信息向地方人大報(bào)告，接受人大的審議和監(jiān)督。經(jīng)人大審議批準(zhǔn)的地方政府的債務(wù)預(yù)算，必須向社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)公眾、投資人等等的監(jiān)督。如無(wú)人大的批準(zhǔn)，地方任何舉債行為都是非法的，地方人民就無(wú)償還的義務(wù)。

賦予地方人大審議地方債的權(quán)力，對(duì)于地方人大提出更高的要求。多少年來(lái)，無(wú)論全國(guó)人大還是地方人大，在審議政府提交的財(cái)政預(yù)算草案的時(shí)候，絕大多數(shù)情況下都是程序性審議，形式審議，絕少實(shí)質(zhì)性審議。政府提交給人大的預(yù)算案本來(lái)簡(jiǎn)單粗糙難懂，大會(huì)留給代表們審議的時(shí)間又非常緊張，代表很難細(xì)致地進(jìn)行審議。因此，凡是政府提交的預(yù)算案，都會(huì)全部通過(guò)，否決政府預(yù)算案的現(xiàn)象還從未發(fā)生。如果將來(lái)地方政府將債務(wù)預(yù)算提交給人大，人大仍然以這樣的方式審議地方債務(wù)預(yù)算，對(duì)于政府的要求是有求必應(yīng)，連一個(gè)標(biāo)點(diǎn)也不修改就予以通過(guò)，人大成為政府要求合法化的橡皮圖章，人大代表或人大常委會(huì)委員僅僅是滿足政府需要的舉手機(jī)器，那么，人大審議地方債務(wù)就會(huì)完全流于形式，其監(jiān)督制約地方政府舉債權(quán)的目的就要落空。地方政府的舉債沖動(dòng)將不會(huì)得到有效遏制，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也就無(wú)法得到有效管控。

人大審議地方債是管控地方債的必然選擇，要成為一種制度確立下來(lái)。這項(xiàng)制度要起作用，還應(yīng)該進(jìn)行深入的配套改革，使人大的監(jiān)督成為實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督。