地方改革心態(tài)：聽部署不搶跑 都想當試點搶資金

2014年1月3日，上海自貿(mào)區(qū)。迄今已有至少19個省份表示要爭取設立自貿(mào)區(qū)，各地建設自貿(mào)區(qū)的設想都是在“構(gòu)建更高水平開放型經(jīng)濟體系”這一框架下提出的。（CFP/圖）

中央在國企改革中提出，到2020年國有資本上繳公共財政比例提到30%，各地的改革方案沒有一個突破這個比例，提出到2020年達到30%的也僅有北京、廣東、湖南、安徽、寧夏等省份。

與中西部地區(qū)對區(qū)域合作“熱情有加”不同，沿海發(fā)達地區(qū)對與外省合作的表述往往會“輕描淡寫”。

各地都想當“試點”

作為首都，北京在改革中一般不做“出頭鳥”，但這次算小小冒了一下頭。北京提出要積極爭取發(fā)行地方政府債券，這一點在其它地方改革部署中都沒有見到，北京是惟一。

發(fā)行地方債肇始于2008年金融危機。中央決定自2009年開始，由財政部為地方政府代發(fā)債券。對于“代發(fā)”這種方式，地方政府早有抱怨，每年兩會都會有不少相關(guān)意見。

北京自2011年起開始提“自發(fā)”，時任北京常務副市長的吉林，建議中央允許有條件的地方政府自行發(fā)行債券，那樣能起到更好的效果。當然，北京屬于具備條件之列。雖然沒有爭取到自發(fā)，但2011年以后，北京通過財政部發(fā)行的地方債逐年攀升，當年是54億，2012年是68億，2013年達到了93億。

提出發(fā)行地方政府債務，體現(xiàn)了北京對擴大融資的迫切需求。像北京這樣，將地方想做但又必須要得到中央批準的事項，寫進改革方案中，以便集中力量向上爭取資金和政策，是此輪地方改革中的普遍現(xiàn)象?！霸圏c”也由此變成了一個大熱詞。

2013年，安徽提出力爭到2020年城鎮(zhèn)化率60%、2030年70%，這一次就把向中央爭取新型城鎮(zhèn)化試點作為改革的重要內(nèi)容。

河北希望將該省的加快推進集體土地范圍內(nèi)農(nóng)民住房登記工作列入國家試點。山西正爭取用地增減掛鉤試點，力圖突破縣域范圍，為城市建設用地爭取空間。寧夏推動中小企業(yè)私募債券發(fā)行能成為試點。近年災害多發(fā)的四川提出了推進保險業(yè)改革，地震、洪災等巨災保險試點。而電力大省云南、內(nèi)蒙古則在力爭成為國家電力改革的試點。

中共十八大提出生態(tài)文明，特別是國家確定在全國建成100個示范區(qū)之后，各地紛紛建設示范區(qū)力爭入圍。目前江西爭取建設生態(tài)文明示范省試點，浙江力推湖州成為試點地區(qū)。

此外，貴州還正在爭取國家支持黔東南州轄區(qū)行政體制改革試點。福建爭取在該省保稅區(qū)與臺灣自由行經(jīng)濟示范區(qū)之間，先行試點通關(guān)查驗結(jié)果互傳互認。

爭享“溢出效應”

2013年，上海建立自貿(mào)區(qū)。近水樓臺的江蘇、江西，就明確提出要加快與上海自貿(mào)區(qū)對接，以更好分享改革的“溢出效應”。

而同屬“長三角經(jīng)濟圈”的安徽，不但提出要與上海自貿(mào)區(qū)“全方位對接”，更努力在省內(nèi)有條件的地方設立自貿(mào)區(qū)。而根據(jù)三中全會的改革決定，接下來確實要選擇若干個具體條件的地方發(fā)展自貿(mào)區(qū)。

包括安徽，迄今已有至少17個省份表示要爭取設立自貿(mào)區(qū)。其中，河南、湖南、內(nèi)蒙、寧夏只是表示要“創(chuàng)造條件設立”，但沒有清晰的目標。甘肅、湖北、四川、山東等省提出在蘭州、武漢、成都、青島等地設立自貿(mào)區(qū)，貴州力爭建設中瑞(士)自由貿(mào)易協(xié)定示范區(qū)，黑龍江爭取設立中俄自貿(mào)區(qū)，云南、廣西都表示要設立沿邊自貿(mào)區(qū)，廣東則已經(jīng)開始申報設立自貿(mào)區(qū)。

各地建設自貿(mào)區(qū)的設想，都是在“構(gòu)建更高水平開放型經(jīng)濟體系”這一框架下提出的。一個高水平的開放型經(jīng)濟體系，離不開完善的金融市場體系的完善。相對中央關(guān)于金融市場體系改革的一些原則性表述，地方則對金融改革給予了濃墨重彩的描述，具體措施也一個比一個詳盡。

安徽就提出要將全省的農(nóng)村合作社全部改制為農(nóng)商行，北京要加快建設中關(guān)村國家金融創(chuàng)新中心，河北計劃組建省金融資產(chǎn)管理公司，內(nèi)蒙古計劃組織自治區(qū)再擔保機構(gòu)，貴州將成立股權(quán)交易中心，福建則將目光投向?qū)Π?，推動設立閩臺合資的全牌照證券公司。

另一些地方已開始謀劃跨境金融業(yè)務，天津計劃在中(國)新(加坡)生態(tài)城推進人民幣跨境業(yè)務試點，黑龍江則在推動建立盧布現(xiàn)鈔交易中心，鼓勵有關(guān)金融機構(gòu)在俄建立分支機構(gòu)。

與這些地區(qū)不同，山東推進具體金融改革的措施，則是地方立法同步推進，目前已經(jīng)著手研究制定《山東省金融業(yè)發(fā)展條例》，據(jù)公開報道，這是首個省級金融業(yè)發(fā)展條例。

詳盡展示金融改革意圖的省份中，至少有10個省份提出要建設區(qū)域金融中心的“野心”，分別是湖北、江蘇、廣西、江西、貴州、山東、云南、廣東、浙江、四川，要建設成區(qū)域金融中心的主要是省會級城市。

國企改革，不愿多讓利

相對于各地要政策、搶試點、建中心的熱情相比，大多數(shù)省份對提高國有資本收益上繳公共財政比例并不熱心。

中央在國企改革中提出，到2020年國有資本上繳公共財政比例提到30%，各地的改革方案沒有一個突破這個比例，提出到2020年達到30%的也僅有北京、廣東、湖南、安徽、寧夏等省份，貴州提出的比例是18%。

在這個“割肉”的問題上，絕大多數(shù)省份使用了“逐步提高”這樣模糊的表達，其中就包括江蘇、山東這類發(fā)達省份，此外還有甘肅、山西、湖北、河北、黑龍江、四川、云南、內(nèi)蒙等省。而江西、天津、福建、廣西、海南、浙江的國企改革方案中，根本沒有提及“提高國有資本收益比例”這個話題。

提高國有資本收益上繳比例，是中央關(guān)于國企改革的一個亮點。國企改革每次都是經(jīng)濟體制改革繞不開的話題，此次也不例外。

“我們改革的第一項重點任務就是，以混合所有制為牽引帶動國有企業(yè)改革?！?014年1月14日，廣東省常務副省長徐少華在該省改革實施意見發(fā)布會上介紹。

與以往相比，此輪國企改革的重點是國有資產(chǎn)的改革，方向從以“資產(chǎn)管理”為主轉(zhuǎn)向以“資本管理”為主。與“資產(chǎn)”相比，“資本”更強調(diào)效率和回報率，不是強調(diào)對實物形態(tài)的企業(yè)進行控制，而過去對國企的管理形式主要是“管人、管事、管資產(chǎn)”。

按照“管資產(chǎn)”的主導思路，目前廣東正在起草兩份文件，一份是全省國企深化改革意見，另一份省屬國企改革的方案。依據(jù)三中全會提出的“支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司”，今后廣東的國有集團公司將逐步改組為國有資本投資公司，下屬二、三級企業(yè)則實行產(chǎn)權(quán)改制，努力發(fā)展混合所有制企業(yè)。

在“管資本”的整體改革框架下，各省相繼提出了一些改革設想，湖南提出去行政化改革，今后對競爭類企業(yè)，省委只任免黨委書記和董事長。四川的改革方案中，將提升國有企業(yè)的資產(chǎn)證券化水平。貴州則給出了時間表，三年內(nèi)完成省屬大中型企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革。

改革方案的排序都是，強調(diào)公有制經(jīng)濟主體地位之后，開始激發(fā)非公經(jīng)濟的創(chuàng)造力。甘肅即將落實的一項改革是，制定和落實非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領(lǐng)域的具體辦法，該省還將廢除妨礙統(tǒng)一市場形成和公平競爭的各種規(guī)定。

“在現(xiàn)實生活中，不平等待遇案例不少。”徐少華在廣東的發(fā)布會上舉例稱，此前國有企業(yè)投資修建高速公路，政府給予補助，但是民營企業(yè)建高速路就享受不到國有資本金的補助?！白⒅叵龑Ψ枪兄平?jīng)濟主體的差別待遇”是廣東的又一改革重點。

區(qū)域合作：東冷西熱

在各省的布局謀篇中，進一步擴大對外開放都是戰(zhàn)略重點。自習近平2013年10月訪問中亞提出建設絲綢之路經(jīng)濟帶之后，參與兩個絲綢之路建設蔚然成風。沿海的福建、廣西、廣東、海南、江蘇等地目光瞄準海上，寧夏、山西、甘肅則緊盯陸地，而云南、湖北、四川、山東等地，則制訂了兩條“絲綢之路”都參與的改革方案。一時間，東南亞、港澳臺、日韓歐美、西亞、非洲都被各地列入跨國、跨境合作的對象。

擴大對外開放的同時，加強對內(nèi)區(qū)域合作也被提出。但從各地方案中傳遞的信息來看，不同省份對與國內(nèi)其他省份的合作熱情并不一樣。相對而言，中西部地區(qū)以及沿海欠發(fā)達地區(qū)合作意愿更強，相關(guān)設想更為詳盡和明確。

云南省、內(nèi)蒙古的氣魄最大，合作區(qū)域涵蓋大半個中國。

云南省提出依托長江經(jīng)濟帶，完成交通改善，形成連接內(nèi)外、通江達海、溝通兩洋的立體交通，其合作范圍被規(guī)劃為從泛珠三角到長江中下游，再到環(huán)渤海地區(qū)，深化與廣西、四川、貴州的合作，還要提升與上海、浙江、河北的合作水平。

內(nèi)蒙古則不僅提出了與周邊省份的合作，還要推進與長珠三角橫向聯(lián)合，并要參與環(huán)渤海經(jīng)濟圈的分工與合作，涉及省份超過20個。

至于貴州、廣西、湖南、山西等省份基本上都是立足周邊，涵蓋長珠三角大模樣，所不同的是，北方省份會加環(huán)渤海，南方省份會加上北部灣。

也許是覺得這個大模樣還不夠，山西、湖南、廣西、云南還提出了要探索“飛地經(jīng)濟”發(fā)展模式。

與中西部地區(qū)對區(qū)域合作“熱情有加”不同，沿海發(fā)達地區(qū)對與外省合作的表述往往會“輕描淡寫”，除了對接上海自貿(mào)區(qū)以外，其他的合作基本都是一筆帶過。江蘇簡要地提了一句深入實施長三角區(qū)域一體化。福建除了與港澳臺合作，就是加強省內(nèi)綜合試驗區(qū)的建設，浙江只寫了句“推動內(nèi)外貿(mào)一體化發(fā)展”。廣東相對詳細地提出了，要創(chuàng)新跨省區(qū)經(jīng)濟合作區(qū)建設模式，主動融入北部灣經(jīng)濟區(qū)，推動設立粵贛省級合作創(chuàng)新發(fā)展區(qū)。

國內(nèi)各類區(qū)域合作中，“京津冀合作”最有意味，盡管已經(jīng)提出多年，但進展始終不大，部署這輪改革時，三地對此都有闡述，但給予的重視程度卻有天壤之別。

積極性最高的河北，在改革意見中專門用了一條來說明探索建立京津冀協(xié)同發(fā)展機制，主要內(nèi)容包括推動建立三省市高層協(xié)調(diào)機制，加強各方面對接，利用北京新機場建設、京張共同申辦奧運會的機會，建立深度合作。河北圍繞北京對省內(nèi)城市進行了不同的定位，石家莊、唐山要成為首都經(jīng)濟圈的副中心城市，保定、廊坊要承載部分首都功能，張家口、承德、秦皇島則被定位于為北京服務的特色功能城市。對天津，河北就沒再提出針對性的安排。

天津沒有專門論述京津冀合作，在“擴大對外開放”這條改革方案中提到了三地合作，且沒有提出如何與河北合作，只說“要借用好首都資源，深化京津冀務實合作”。北京對京津冀合作的描述更簡單，只有一句話“主動融入京津冀城市群的發(fā)展”。

并非河北、天津，離北京不算太遠的內(nèi)蒙古、山西也都希望借用好首都的資源，內(nèi)蒙古提要創(chuàng)新與北京的合作機制，山西則也要把太原建設成為北京的副中心。

三中全會《決定》提出，到2020年國有資本上繳公共財政比例提到30%。但各地改革方案中，沒有一個突破這個比例，僅有5省提出到2020年達到30%。 (CFP 朱慧卿/圖)

簡政放權(quán)留有余地

深化經(jīng)濟體制改革，核心是處理好政府與市場的關(guān)系，簡政放權(quán)成為各地熱議的話題，其突破口的選擇，都是行政審批。

寧夏規(guī)定今后整合和減少行政審批前置評價和評估的事項，山東明確表示進一步簡政放權(quán)，5年內(nèi)省級行政審批要削減一半。云南則表態(tài)，今后省一級原則上不再新設行政審批事項。天津、湖北、江西等地則建立了權(quán)力清單制度。

但各地在下放權(quán)力時都留有余地，甘肅下放的前提是，由市縣和基層管理更方便有效。黑龍江規(guī)定今后由企業(yè)依法自主決策投資項目，但有4中例外情形，包括關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益的。但對什么是“更有效”、什么是“重大公共利益”并沒有給出明確的界定。

為進一步規(guī)范政府履行行政職能，“法治政府”這次也被普遍提出，河北、江西都表示要改革行政復議制度，江西還要推行市、縣行政復議委員會的試點工作，天津、北京、湖南、湖北、江蘇、安徽、福建則提出建立法律顧問制度，完善對規(guī)范性文件的審查，以及對重大決定的合法性進行審查。

一個法治政府離不開規(guī)范的行政執(zhí)法，目前最受詬病的行政執(zhí)法要數(shù)城管執(zhí)法了，這次安徽、天津、內(nèi)蒙古都表示要理順城管執(zhí)法，但沒有詳列方案。

作為行政執(zhí)法機制改革的一部分，山西今后將實行執(zhí)法重心下移，由市縣負責，省級一般不設行政執(zhí)法隊伍。內(nèi)蒙古表示要健全按委員會設立的政府部門的組織體系和運行機制，解決部門職責交叉和分散問題。執(zhí)法的交叉和分散，在工商、質(zhì)檢兩個部門表現(xiàn)最突出，幾乎所有的省份都表示，要探索整合工商、質(zhì)檢的監(jiān)管職能。

財稅改革：增強縣級財力

分稅制實行后，財權(quán)上移，有個順口溜一直流傳：“中央財政穩(wěn)步增長，省級財政滿滿當當，市級財政搖搖晃晃，縣級財政哭爹喊娘，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政集體逃荒。”

中央財政逐年增長后，也逐漸形成了對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，但也帶來了“跑部錢進”的不正?，F(xiàn)象，以及各級政府的財權(quán)與事權(quán)不匹配的問題，每年全國“兩會”期間，財稅體制改革都是熱議的話題，但遲遲難以撼動現(xiàn)有格局。

三中全會對此稍有突破，加大中央對地方的一般轉(zhuǎn)移支付后，也加大了中央的事權(quán)和支出責任。這相對減輕了地方的財政壓力，但是否通過改革財政體制增加地方絕對收入，中央沒有明確表態(tài)。

在增加地方稅收這一問題上，內(nèi)蒙古這次推出了一項獨一無二的改革：推動央企在內(nèi)蒙古的分支機構(gòu)變更為獨立法人。目前有120家央企在內(nèi)蒙古有分支機構(gòu)，但這些企業(yè)不會必然給內(nèi)蒙古帶去更多的稅收，以企業(yè)所得稅為例，一部分央企的稅收需上繳中央，一部分實行中央與地方共享，最后返回給分支機構(gòu)的所得稅往往比實際繳納的要少。

2009年，內(nèi)蒙古曾對鄂爾多斯市內(nèi)69家央企分支機構(gòu)進行測算，共繳稅16.97億，但如果在當?shù)刈詾楠毩⒎ㄈ耍愂諏嵭袑俚毓芾?，則可以繳稅52.86億元。

作為少數(shù)民族自治區(qū)，內(nèi)蒙古多次向中央要求財政支持，給予稅收優(yōu)惠。2011年，國務院在《關(guān)于支持內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的意見》中，明確鼓勵央企在內(nèi)蒙古的分支機構(gòu)變?yōu)楠毩⒎ㄈ?，實行稅收屬地化管理?/p>

但直到2013年10月8日，中國神華包頭煤化工分公司變更為神華包頭煤化工有限公司，正式在當?shù)刈?，?nèi)蒙古才真正嘗到甜頭。到去年年底，央企在內(nèi)蒙古新設法人企業(yè)35戶，當年為地方增收47.3億元，預計今年能為內(nèi)蒙古增收100億。

內(nèi)蒙古決心將此列為接下來的一項改革任務，繼續(xù)推動。但這項本屬財稅政策范疇的改革，卻被內(nèi)蒙古當成“國企改革”，足見用心良苦。

在省、市縣之間，也面臨著中央政府與各省之間相似的財政關(guān)系，財權(quán)事權(quán)不匹配。但在這輪改革中，多數(shù)省份已經(jīng)明確表示，要增加縣級財力。

收入增加后的內(nèi)蒙古，在其財稅改革措施中，尤其提到要加強對縣級政府的基本財力保障，允許旗、縣按照自治區(qū)確定的投資方向自主安排扶持項目。

福建提出要縮小縣域財力差距，湖南決定優(yōu)化縣級基本財力保障的同時，還要求完善征管，對虛增財政收入的地方予以懲處。湖北則提出適時調(diào)整縣級財力保障標準，探索建立以縣為主體的財政資金整合機制。山西用數(shù)字明確了縣級財力的標準，要求縣級財力占全省財力比重不低于60%。

財政分配關(guān)系理順之后，下一步就是建立事權(quán)與支出責任相應的制度，湖北規(guī)定，關(guān)系理順后，凡屬于市縣事權(quán)和支出責任的，一律下放到市縣。

改革心態(tài)：“不搶跑”

按照中央的要求，2020年要基本完成這次提出的各項改革任務。各地制訂的方案也是以2020年為大限，但缺少明確的推進時間節(jié)點，只有少數(shù)省份湖南、廣東提出時間節(jié)點，廣東就規(guī)定到2015年實現(xiàn)企業(yè)投資審批時限壓減50%，2016年底之前完成土地確權(quán)登記頒證工作。

實際上，各省在部署改革方案時都有明顯的觀望心態(tài)，他們推動的改革或爭取的試點，一般都是在中央已有改革大方向、但態(tài)度不太明朗或暫時沒有具體舉措的地方。

北京就明確他們的改革方案有“兩個不寫”的原則，一是中央事權(quán)的改革舉措原則上不寫，另一類是與北京發(fā)展緊密相關(guān)，又必須經(jīng)中央批準的改革舉措不具體寫，要寫也是采用“落實”、“爭取”等措辭。

山東的改革意見中明確表達了要“審慎推進”的思路，要求山東各地各部門加強與中央部委的銜接溝通，確保“上”“下”政策把握一致，該盡早推進的不拖延，該中央統(tǒng)一部署的不搶跑，該試點的不倉促推開。

2月7日，春節(jié)后上班的第一天，湖北省委書記李鴻忠主持召開省委常委會，會議就指出，對改革要實行“半步策略”，既積極主動，又穩(wěn)打穩(wěn)扎。此前，湖南省委書記徐守盛在1月28日也提到，改革必須穩(wěn)妥審慎，做到膽子要大、步子要穩(wěn)，對必須突破但一時還不那么有把握的改革，可采取試點探索、投石問路的方法，先行試點。

作為中部經(jīng)濟相對發(fā)達的省份，湖南尚有部分貧困地區(qū)，他們就提出，實行集中連片區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅的辦法。在中西部地區(qū)，普遍都將改進扶貧開發(fā)工作寫進了改革方案，新疆、山西、甘肅、廣西、云南、四川、寧夏都用專門的條款進行陳述。貴州篇幅最長，全文16個部分，第八部分全部用來部署扶貧，決定在50個國家扶貧重點縣實習“一把手”負總責，并繼續(xù)實行實施“摘帽不摘政策”的激勵措施。江西、福建還提出要完善蘇區(qū)老區(qū)振興發(fā)展。

不難看出，地方在制訂改革方案時，普遍寫進了事關(guān)當?shù)匕l(fā)展的事項。有些是改革，有些則帶有“工作部署”性質(zhì)，其中安徽、河北、貴州要提高招商引資水平，北京要完善交通治堵機制，河北要防治大氣污染。海南、貴州根據(jù)當?shù)卮罅Πl(fā)展旅游的現(xiàn)實，都提出了要完善旅游管理。特別是海南，還在改革方案中提出建立健全房地產(chǎn)管理制度，涉及開發(fā)建設、銷售、二手房交易這些具體的環(huán)節(jié)。

最具特色的是河北，作為中共中央總書記習近平的定點聯(lián)系地，河北是此次惟一的把班子建設列入深化改革試點的省份，諸如設立“警醒日”、“黨章學習日”、“專題民主生活會日”，具體到了極致。(來源：南方周末)