人大代表首次拿到"預算解讀" 部分地方賣地還債

根據(jù)十二屆全國人大二次會議日程安排，今天，各代表團將舉行全體會議，審查計劃報告和預算報告。今年兩會，除了預算報告，每位代表還拿到一本帶有漫畫以及各種彩圖的《政府預算解讀（2014）》讀本。這本近200頁厚、由全國人大常委會預算工作委員會和財政部聯(lián)合編寫的讀本，有如經(jīng)濟普及一樣，作為此次大會的參閱資料幫助代表們了解預算。

形式

豐富的圖表代替枯燥的文字

據(jù)介紹，解讀本共178頁，分為8個章節(jié)和兩個附錄，內(nèi)容包括“政府預算怎么讀”、“財政收入怎么取得”、“財政支出怎么安排”……簡單平實的章節(jié)名稱卻都是代表們在審查預算過程中最想獲得的信息。其中財稅體制改革和地方政府性債務兩個熱點問題，也分別由兩章的篇幅加以說明。

此外，不時出現(xiàn)的“博士爺爺”向代表們解釋一個個專業(yè)的預算術(shù)語、一張張色彩豐富的圖表替代枯燥的文字，向代表形象展示預算數(shù)字背后的民生情懷。而對于各種復雜的收支關(guān)系，讀本還嘗試以“圖說”形式努力讓代表更好地了解預算。在第一章的28頁中，共出現(xiàn)了19個圖表，其中說明了2014年政府預算草案由哪34個表格構(gòu)成、中央與地方公共財政收支的關(guān)系、1993年以來我國財政政策實踐的變化等等。

“今年是我們與財政部首次為代表們編寫彩圖版《政府預算解讀》，希望通過這一創(chuàng)新，增加與代表的互動，使預算距離代表更近，為代表們審議、審查政府預算提供更好的服務?！比珖舜蟪Ｎ瘯A算工作委員會預決算審查室主任夏光在接受記者采訪時說。

評價

圖示獲得好評有利于了解預算

全國政協(xié)委員、財政部財政科學研究所所長賈康表示，這個解讀本做得非常必要，讓人大代表能進一步了解預算的內(nèi)容，而實際上這個辦法已經(jīng)在部分地方有過實踐了。

“這本書做得非常好，解釋了以前看預算不懂的一些基本知識?！比珖舜蟠怼Ⅳ吣洗髮W教授盧馨表示，預算工委和財政部的工作做得很有針對性。

“有人說一幅圖價值千字。”全國人大代表、惠州市旅游局局長黃細花這樣評價書中的圖示和圖表內(nèi)容。她表示，這本書讓預算變得不再那么呆板枯燥，解讀本上的內(nèi)容也很容易看懂。

據(jù)了解，近年來，不少國家議會都推出類似“圖說預算”等通俗預算讀本，通過會議、網(wǎng)絡等多種渠道向公眾提供。我國國內(nèi)也有不少省份嘗試用彩圖、漫畫讀本等互動形式，向代表和公眾介紹民生等重點支出政策，推進預算公開透明的意識在不斷增強。

亮點

嚴禁地方政府借融資平臺舉債

地方債

未來將建立地方政府舉債融資體制

據(jù)介紹，解讀本中第六章全部用于解釋地方政府性債務的問題，其中在進一步加強對地方政府性債務管理部分中提出，未來將建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資體制，同時嚴禁地方政府繼續(xù)利用融資平臺發(fā)債。

用數(shù)據(jù)證明債務風險總體可控

據(jù)了解，解讀本引用審計署在去年對全國進行政府性債務審計時的數(shù)據(jù)表明，我國政府性債務風險總體可控。目前我國地方政府性債務主要是政府向銀行貸款，或是政府通過公司發(fā)債，這些公司就被稱為融資平臺。與政府直接發(fā)債不同，一般認為借助公司發(fā)債風險更高且所需要支付的利息也更多。

對此，解讀本給出了三條理由。首先，與國際上通用的參考標準相比，我國的負債率和總債務率兩個指標都在標準參考值范圍之內(nèi)。其次，我國國有資產(chǎn)規(guī)模大，償債能力強。解讀本提出，與一些國家舉債用于彌補社會福利支出缺口不同，我國通過政府性債務所獲得的資金主要用于基礎(chǔ)性和公益性項目建設(shè)，形成了大量的固定資產(chǎn)。這些固定資產(chǎn)能夠促進經(jīng)濟社會發(fā)展，也提高了政府的償債能力。最后，國民經(jīng)濟長期仍將保持穩(wěn)定發(fā)展，因此政府性債務也不會產(chǎn)生太大的風險。

指出部分地方依賴“賣地”還債

據(jù)介紹，在管理政府性債務上存在的問題，解讀本中指出，包括債務增長較快，部分地方和行業(yè)債務負擔重，政府性債務極度依賴“賣地”收入償還，另外還有部分地方和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務資金。

嚴禁地方政府借融資平臺舉債

據(jù)介紹，解讀本中表示，財政部將從三個方面改善政府性債務的管理。首先地方政府將適當?shù)氐玫桨l(fā)債的權(quán)力，而無需借助融資平臺，但這些政府債只能用于城市建設(shè)和償還之前的債務，不得用于支付社會福利，部分地方將開展改革試點。其次是政府性債務將分類進行管理，不同分類將設(shè)置限額。最后是嚴禁地方政府借道融資平臺發(fā)債。解讀本提出，融資平臺公司幫政府發(fā)行債券的功能要盡快分離，同時地方政府要建立債務風險預警機制，高風險地區(qū)就不能再發(fā)行新的債券了。

據(jù)了解，解讀本還在最后提出推動《預算法》的修改。按照現(xiàn)行《預算法》，雖然地方政府借道融資平臺發(fā)行債務，但按照法律地方政府并不具有發(fā)債的權(quán)力。

“三公經(jīng)費”

經(jīng)濟分類預算還在試行編制

據(jù)介紹，解讀本中就2014年“三公經(jīng)費”的管理做出說明，其中提出嚴格控制“三公經(jīng)費”的預算規(guī)模，在預算通過之后，原則上年中不再追加部門的“三公經(jīng)費”，所有財政撥款的“三公經(jīng)費”都要公開。此外，解讀本就政府支出的分類進行了說明，即政府支出可以按照功能進行分類，顯示政府的錢用來“干了什么”，也可以按照經(jīng)濟性質(zhì)進行分類，顯示政府“怎么花錢”。目前經(jīng)濟分類預算還在試行編制，并未提交給全國人大。

然而，“三公經(jīng)費”中的公務接待費、因公出國（境）費和公務用車購置及運行費是政府支出按照經(jīng)濟性質(zhì)進行分類后，所形成的三個科目。長期關(guān)注“三公經(jīng)費”的上海財經(jīng)大學教授蔣洪建議，政府支出按照經(jīng)濟性質(zhì)分類應該進一步細化，并提交給全國人大供人大代表審議。

多數(shù)省份公開了省級“三公經(jīng)費”總預算

雖然政府支出按照經(jīng)濟分類不公布，但從2011年起，“三公經(jīng)費”的數(shù)據(jù)開始向社會公開。首先公開的是中央部門。解讀本說明，2013年中央財政在多個方面加強了“三公經(jīng)費”的管理。截至2013年底，31個省（市、區(qū)）中大部分省份公開了省級“三公經(jīng)費”總預算和省級部門的“三公經(jīng)費”預算。

所有由財政撥款的“三公經(jīng)費”都要公開

據(jù)了解，解讀本中公布了2014年“三公經(jīng)費”管理的方向，與2013年的工作方向幾乎完全相同，包括加強制度建設(shè)、控制預算規(guī)模、加強“三公經(jīng)費”預算編制和執(zhí)行管理，以及推進“三公經(jīng)費”公開。

2014年，中央財政將調(diào)整完善“三公經(jīng)費”的相關(guān)開支標準，并研究完善因公出國（境）、公務接待和公車使用配置的管理制度和審核程序。此外，“三公經(jīng)費”公開內(nèi)容將在2014年進一步細化，所有由財政撥款的“三公經(jīng)費”也都要公開。

本版文/本報記者羅丹陽