環(huán)保系統(tǒng)這一年：生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責再謀變

2012年相關研究指出，中央政府的53項生態(tài)環(huán)境保護職能，環(huán)保部承擔40%，其他9個部門承擔60%。涉及環(huán)保部的21項職能，環(huán)保部獨立承擔的僅占52%。

今年《政府工作報告》繼續(xù)提出將加強事中事后監(jiān)管。堅持放管并重，建立縱橫聯(lián)動協(xié)同管理機制，實現(xiàn)責任和權力同步下放、放活和監(jiān)管同步到位。生態(tài)環(huán)境、食品藥品和土地市場是與公眾息息相關的三個領域，但又是放管平衡問題中三類不同問題的集中體現(xiàn)。

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系并不缺乏外部關注，人們對“強勢”的期待很高，在政府內(nèi)部又與環(huán)境保護系統(tǒng)的編制、職能、架構都緊密相關。相關部門是在政治和社會雙重壓力下啟動改革，目前增加督查力度，回應社會關切的方向，還只是監(jiān)管謀變的開端。

在整合組建相關部門后，食品藥品則同時在監(jiān)管和審批上面臨訴求。人們呼吁加強和整合監(jiān)管職能，同時又對部分前置審批的效率持有懷疑，審批和監(jiān)管某種程度上有著目的一致性。改革到底從何處松綁，那些需要收緊的責任對應哪些專業(yè)人力資源，已經(jīng)是多年的熱點問題。

國土部門則面臨著發(fā)生深刻變化的市場和制度環(huán)境。人們對部分土地市場的價格分配機制發(fā)生變化，已經(jīng)有著明確的預期。很多人理解用途管制的價值，但同時更在意利益分配的安排。國土部門提升了技術手段，卻仍然會在地方就近管理和中央強力管控之間尋求平衡。

中國經(jīng)濟需要穩(wěn)增長，放活力，還涉及權力尋租這樣難以得到容忍的問題。松緊的分寸仍需審慎以待。

隨著大面積霧霾事件接二連三的發(fā)生，現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制再次成為“兩會”關注的熱點。

兩會前夕，關于環(huán)保部擴權的消息一度傳出?！半m然這則消息帶有捕風捉影的性質(zhì)，但輿論的熱烈情緒也反映了人們對一個更有效的監(jiān)管體制的殷切期望?！比珖舜蟠怼⒅锌圃嚎萍颊吲c管理科學研究所副所長王毅說。

從去年1月受影響面積達130萬平方公里的霧霾事件，到今年2月最嚴重時受影響面積達121萬平方公里的霧霾事件，霧霾的嚴重程度似乎并沒有明顯好轉，但與此同時環(huán)保部以及中國的生態(tài)環(huán)境管理體制似乎在開始變化。霧霾能否成為中國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制變革的一個重要歷史契機？

去年11月，黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制。在過去的一年內(nèi)，生態(tài)環(huán)境管理體制是否正在開始起變化？未來又將向何處去？

體制機制并無明顯變化

作為媒體輿論關注的風暴眼，環(huán)保系統(tǒng)在過去一年里是否發(fā)生了本質(zhì)性的變化？

對此，一位地方環(huán)保廳官員對21世紀經(jīng)濟報道記者如此回答：“只能說國家越來越重視以霧霾治理為代表的環(huán)境治理問題，一個最典型的例證就是國家在強力推行三大環(huán)保行動計劃，試圖以鐵腕治污，但除此之外，我并沒有看到環(huán)保系統(tǒng)在管理體制和運行機制方面有哪些新變化，同時一些諸如部門權責不一的老問題依然存在?！?/p>

新一屆政府確實十分重視環(huán)境問題，上任之后即表示要推出三大環(huán)保行動計劃，以回應民眾關切。其中，《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》）已于去年9月由國務院發(fā)布，《水污染防治行動計劃》和《土壤環(huán)境保護和綜合治理行動計劃》還在研究編制當中。

實際上，在大氣領域，環(huán)保部、發(fā)改委和財政部三部委曾于2012年12月聯(lián)合發(fā)布《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），這是我國第一個專門針對大氣環(huán)境的專項規(guī)劃。而在《規(guī)劃》發(fā)布9個月后又發(fā)布一個全新的大氣規(guī)劃，即《行動計劃》。

對比《規(guī)劃》和《行動計劃》的指標不難發(fā)現(xiàn)，后者比前者的目標和手段要更加嚴厲，這也意味著《規(guī)劃》在一定程度上不再是現(xiàn)階段的工作目標。

“這種調(diào)整的變化固然表明高層的重視，但也說明我們的規(guī)劃編制不夠科學，依然存在應急式的運動治理思維問題?！?世界自然基金會美國辦公室中國項目主任、北京師范大學環(huán)境學院兼職教授胡濤對21世紀經(jīng)濟報道記者分析。

在治理目標和治理手段之外，更應該關注治霾的長效體制和制度性機制?！霸谶@方面，《行動計劃》并沒有突破。大氣污染的區(qū)域性和復合型特征越來越明顯，僅有《行動計劃》中提出來的名義上的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制還不夠。區(qū)域性大氣污染到底怎么解決？是否需要成立一個負責區(qū)域大氣污染的派出機構？具體如何操作？這些關鍵性的問題還有待進一步探索?！蓖跻惴治?。

王毅進一步指出，這一問題在《水污染防治行動計劃》可能也將繼續(xù)存在。如果這一計劃繼續(xù)沿襲《大氣污染防治行動計劃》的思路，只是設置更嚴厲的目標，采取更嚴厲的手段，那么預計對跨行政區(qū)域、跨多部門的流域環(huán)境問題的治理效果短期內(nèi)可能有效，但估計難以持續(xù)，容易在稍一放松之后就出現(xiàn)反彈?！八晕覍Α端廴痉乐涡袆佑媱潯返钠诖?，能否在流域環(huán)境的綜合管理機制上有所突破?！?/p>

新的環(huán)保行動計劃在長效體制和制度機制上尚未突破，因此，在跨行政區(qū)的重大區(qū)域性、流域性環(huán)境問題上的治理路徑也尚待清晰。

“在區(qū)域污染治理問題上，地方政府和中央政府在職責上怎么分工，各自承擔什么責任，目前似乎并不是十分清晰。我認為這一點也需要盡快明確?！敝袊h(huán)科院副院長柴發(fā)合對21世紀經(jīng)濟報道分析。

全國人大代表、永清環(huán)保集團董事長劉正軍對21世紀經(jīng)濟報道分析，根據(jù)《環(huán)保法》，各級人民政府對區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責，“各級政府都要負責，擔心最后可能就是無人負責”

上述困境與我們目前的央地體制密切相關?！澳壳埃骷壵g生態(tài)環(huán)境保護方面的事權劃分主要依據(jù)法律法規(guī)和政府部門三定方案，但中央事權、中央和地方共同事權和地方事權并沒有清楚的界定和劃分，支出責任如何劃分也沒有明確說法?！比珖舜蟓h(huán)資委法案室副主任王鳳春對21世紀經(jīng)濟報道解釋。

王鳳春認為，地方政府對所轄區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負責的法律規(guī)定，同地方環(huán)境保護的事權和支出責任不匹配。雖然近年來中央政府通過提供一般性轉移支付和專項轉移支付，提高了地方環(huán)境治理能力，但多數(shù)地方尤其是市縣一級地方政府尚難有同法律規(guī)定要求匹配的財力。

前述地方環(huán)保廳官員對21世紀經(jīng)濟報道表示，“在當前的形勢下，生態(tài)環(huán)境保護的事權應該上歸到中央，不能以中央沒有財力和人力為借口，中央應該改減少對產(chǎn)業(yè)的具體管理，將工作中心轉移到環(huán)保、社保等公共服務上來，這些事項的職責應該由中央政府承擔，這才符合現(xiàn)代國家的要求?！?/p>

“問題在于，如果環(huán)保要垂直管理，那么民生領域同樣重要的食品和藥品等領域是否也都要實行垂直管理？我認為需要充分的論證，垂直管理也有垂直管理的問題，它不能充分發(fā)揮地方的積極性。”王毅分析。

在王鳳春看來，目前中央政府生態(tài)環(huán)境保護部門和地方政府生態(tài)環(huán)境保護部門之間基本上是行政業(yè)務指導關系，盡管通過設置地區(qū)督查機構（如環(huán)保部的區(qū)域環(huán)保督查中心和核與輻射安全監(jiān)督站）、加強流域水資源保護機構職能、對地方各級環(huán)境保護部門領導干部實行雙重領導（以地方黨委管理為主）等措施，強化了中央部門對生態(tài)環(huán)境保護工作的引導和監(jiān)督，但在中央部門對地方部門行政指導關系為主的制度框架下，尚難發(fā)揮有效作用，在處理跨行政區(qū)域的區(qū)域性、流域性重大環(huán)境問題時目前尚缺乏有約束力的體制機制安排。

21世紀經(jīng)濟報道記者獲悉，當時的國家環(huán)保總局從2006年開始組建環(huán)境保護的區(qū)域管理機構，在華東、華南、西北、西南、東北、華北6個區(qū)域組建了環(huán)保督查中心，其監(jiān)管范圍覆蓋了全國內(nèi)地31個省市自治區(qū)。

“環(huán)保督查中心屬于環(huán)保部的直屬事業(yè)單位，并無執(zhí)法權，其執(zhí)法屬于環(huán)保部的授權執(zhí)法，實際上其對全國性的環(huán)境污染行為的處罰權也有限。它對地方的環(huán)境污染違法行為只能進行督查，并無處罰權，該執(zhí)法權屬于當?shù)氐沫h(huán)保主管部門，督查中心的作用是只能督促地方的環(huán)保部門去執(zhí)法?！蓖跻惴治?。

“即便是就其自身的督查功能而言，實際作用也相對有限，每個督查中心大約40個的人員編制，而它面對的是一個區(qū)域內(nèi)成千上萬的企業(yè)，想督查也督查不過來，因此對環(huán)境違法行為的督查更多地要依靠地方，包括省一級的監(jiān)察總隊、市一級的監(jiān)察支隊、區(qū)縣一級的監(jiān)察大隊?！杯h(huán)保部華北督查中心的一位工作人員對21世紀經(jīng)濟報道記者介紹。

王毅認為，人事和財權都受地方政府支配的地方環(huán)境監(jiān)察系統(tǒng)往往是不可靠的，其獨立監(jiān)管能力受到地方保護主義等各種力量的制約。因此，如何提高環(huán)保督查中心的督查能力也是一個比較重要的議題。

再以流域的水資源管理為例。此前水利部與環(huán)保部在主要流域共建的下設于流域管理委員會下面的水資源保護管理局，但該機構并不能承擔起流域環(huán)境問題的協(xié)調(diào)職能。

“在一個時期內(nèi)，水資源管理局形式上曾實行水利部和環(huán)保部雙重領導，但是兩個部門在預算、人員安排、信息分享等問題上不能達成共識，導致這個機制無疾而終。目前，流域委員會只是水利部的派出機構，而不能代表環(huán)保部和發(fā)改委，也不能代表水域的各個利益相關方?！蓖跻憬榻B。

因此，王毅建議，生態(tài)管理體制改革非常緊迫的任務就是，要優(yōu)先考慮建立區(qū)域和流域環(huán)境綜合管理派出機構，構建“區(qū)域和流域環(huán)境綜合管理體系”，為解決當前嚴重的區(qū)域、流域性環(huán)境問題奠定必要的體制和制度機制。

生態(tài)環(huán)境職能如何整合？

同時，生態(tài)環(huán)境的管理職能過于分散，部門職責不清， 也是制約污染治理的一個重要因素。

“目前生態(tài)環(huán)境保護的各項管理職能分散在各個部門，按照積極穩(wěn)妥實施大部制的行政體制改革的總體思路，對這些部門適當合并和重組勢在必行?！蓖貘P春介紹。

據(jù)中國環(huán)境科學研究院2012年的一項研究，中央政府53項生態(tài)環(huán)境保護職能，環(huán)保部承擔40%，其他9個部門承擔60%。涉及環(huán)保部的21項職能，環(huán)保部獨立承擔的占52%，與其他部門交叉的占48%，其中比較突出的表現(xiàn)在水資源保護與污染防治、生物多樣性保護與自然保護區(qū)管理等領域。

就公眾關心地下水保護為例。根據(jù)九三學社的《關于加大地下水保護與污染防治力度的建議》，地下水監(jiān)管事涉及國土資源、環(huán)保和水利等部門。環(huán)保部組織擬訂地下水的污染防治規(guī)劃并監(jiān)督實施，水利部負責指導地下水開發(fā)利用和資源管理保護，而國土部則負責指導地下水的動態(tài)監(jiān)測和評價。各個部門職能多有交叉，界限較為模糊，有待建立有效協(xié)調(diào)機制。

再以土壤污染治理為例。“土壤污染治理的職能在環(huán)保部生態(tài)司，但又不可避免地涉及到國土部的耕地保護司和地質(zhì)環(huán)境司，以及負責糧食生產(chǎn)管理的農(nóng)業(yè)部。這里面矛盾就來了，化肥用多了，糧食可以增加，但會污染環(huán)境，如何統(tǒng)一協(xié)調(diào)？”全國政協(xié)委員、中科院南京分院院長周健民對21世紀經(jīng)濟報道記者分析。

目前，關于生態(tài)環(huán)境管理體制如何改革，官方并沒有明確的表示。根據(jù)環(huán)保部部長周生賢在為《<中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定>輔導讀本》寫的《改革生態(tài)環(huán)境管理體制》一文中，提到生態(tài)環(huán)境管理體制的六項任務當中的首要任務就是，“建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”。

不過，此前環(huán)保部和中國工程院在2011年發(fā)布的中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究報告曾經(jīng)提出了近期、中期和長期三個改革思路，這在一定程度上能夠代表有關部門的基本態(tài)度。

該課題組提出，近期（2008-2020）的具體改革思路是，整合水污染防治，實行城市、陸地、海洋的水污染防治協(xié)同治理；整合固體污染物治理；加強環(huán)境保護部在氣候變化應對中的作用。

中期（2020-2030）的具體改革思路是整合分散在各部委的生態(tài)保護職能，并對國家環(huán)保部門進行調(diào)整，使得生態(tài)保護與污染防治相統(tǒng)一；相應改革國家環(huán)保部門的內(nèi)設機構，帶動環(huán)境保護與生態(tài)保護的縱向協(xié)調(diào)；進一步加大國家環(huán)保部門在環(huán)境事務方面對其他部委的協(xié)調(diào)職能，使得其他部委的決策能夠符合環(huán)境保護的要求。

長期的具體改革思路是整合與環(huán)境、生態(tài)相關的重要資源；利用可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的思路促進資源的使用和開發(fā)；促進農(nóng)業(yè)部門、土地部門等其他資源部門的生態(tài)保護和環(huán)境保護意識。

上述思路是否符合中央決定？是否可行？國務院各部門之間尚有很大爭議?！爱斍案鞑块T、各地方對生態(tài)環(huán)境體制改革的認識尚不統(tǒng)一，很多體制改革的基礎性工作尚未展開，需要通過深入研究和試點示范?！蓖貘P春指出，同時我們也要看到，即便是在現(xiàn)有的制度和法律授權下，各級環(huán)保部門的監(jiān)管工作還有很多不到位的地方，有很大的繼續(xù)提高的空間。

“之前有人提到的‘大部制’，可能只解決環(huán)境內(nèi)部各個要素的協(xié)調(diào)，而無法解決環(huán)境與外部的經(jīng)濟發(fā)展之間的關系。在當前的發(fā)展階段及經(jīng)濟發(fā)展方式轉型過程中，沒有宏觀經(jīng)濟等部門的參與，單靠環(huán)保部門完善管理是難以實現(xiàn)環(huán)保目標的?！蓖跻惴治觯跊]有部門協(xié)調(diào)機制的法律依據(jù)背景下，難以充分發(fā)揮實質(zhì)意義上的協(xié)調(diào)功能。

此外，多位采訪對象都對21世紀經(jīng)濟報道指出，環(huán)境的治理不應僅僅依靠政府，應該通過制度安排，鼓勵區(qū)域各利益相關方參與，特別是通過更加透明的信息公開制度、環(huán)境監(jiān)督制度和環(huán)境公益訴訟制度等，促進社會公眾的參與，鼓勵環(huán)保公益組織的發(fā)展，真正把公眾作為促進環(huán)境保護的骨干力量。