專家：土地制度改革政策穩(wěn)健 入市步伐需謹慎規(guī)范

“土地改革”無疑是“兩會”上最受關注的話題之一。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）對土地制度改革作了全面部署，在諸多方面有重大突破。但文件的表述很謹慎。比如，僅全面放開集體經營性建設用地入市，集體建設用地中最主要的部分農民宅基地未被納入。同時，宅基地改革試點中，對宅基地和農民住房賦權不同，僅允許農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。

中國農地改革中，最為敏感的是農村集體建設用地?！稇椃ā芬?guī)定，中國土地以城鄉(xiāng)劃界，城市的土地屬于國有，農村的土地屬集體所有。后者按其用途，又分為農用地、建設用地和未利用土地，不同用途土地之間不可隨意轉換。無論是村集體組織還是農民個人，都無權自行買賣集體土地。農地被國家征收為國有建設用地后，才能在城市土地市場交易，用途也可由此改變。

由于這種制度安排，農村建設用地價值長期被低估，地方政府售賣土地所獲高額利潤則催生了“以地生財”的發(fā)展模式。

對于農村集體建設用地入市，市場的熱情不難理解。中國有約2.7億畝農村集體建設用地，約為城鎮(zhèn)建設用地的2.5倍，主要用于農村的宅基地、農村公益性設施和生產經營設施等用途。除去自辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或以土地入股、聯(lián)營辦企外的用途，如果要投入非農建設，必須被征為國有。一旦農村集體建設用地放開流轉，它就可以不經政府征地轉為國有土地，直接入市交易，土地市場的高度壟斷從而被打破，城市土地價格將由市場重新發(fā)現(xiàn)。

那么，什么是經營性集體建設用地？什么是公益性集體建設用地？在改革中存在哪些亟待解決的問題呢？如何理解新一輪“土改”的政策內涵？人們期待看到其更明確的路徑。

昨日，南方日報記者在北京專訪國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶（如上圖）。葉興慶此前在國務院研究室農村司工作，期間主要從事涉及“三農”問題的領導同志講話起草和政策研究。參與起草2004年至2014年的11個中央1號文件，黨中央、國務院其他有關農業(yè)農村問題的多個重要文件。

南方日報特派記者龍金光

實習生鄒小玲北京報道

統(tǒng)籌：王暉輝

集體經營性建設用地與國有土地:同權同價

南方日報：《決定》要求，“保障農民公平分享土地增值收益”，“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”。如何實現(xiàn)這一目標？

葉興慶：實現(xiàn)這個目標有兩條途徑：縮小征地范圍與完善補償機制。

要解決城鎮(zhèn)化進程中涉地矛盾的總根源，必須回歸到“國家為了公共利益的需要”才行使征地權的憲法規(guī)定上來。

十七屆三中全會曾提出，“土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，農民可以通過多種方式參與開發(fā)經營”。這是縮小征地范圍的突破口，但沒有得到很好落實?！稕Q定》進一步提出，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。這意味著城市規(guī)劃區(qū)范圍內的存量集體經營性建設用地，今后也不必都征為國家所有。這比十七屆三中全會的相關規(guī)定放得更開。這是縮小征地范圍的突破性舉措，也是農民分享土地增值收益的重要途徑。

完善補償機制。《決定》提出“完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制”，就是要解決這些問題?！昂侠怼保褪且晟普鞯貎r格形成機制，改變按原用途補償?shù)脑瓌t，使被征地農民合理分享土地城鎮(zhèn)化產生的增值收益；征地涉及到農民住房拆遷時，不能再按地上附著物補償，而應保障被征地農民的居住權。“規(guī)范”，就是要改革完善征地審批、實施、補償、安置、爭議調處裁決等程序，強化被征地農民的知情權、參與權、收益權、申訴權、監(jiān)督權，進一步規(guī)范和約束政府的征地行為，防止地方政府濫用征地權。

南方日報：對經營性建設用地怎么去界定？到底農村哪部分地可以入市？

葉興慶：對“農村集體經營性建設用地入市”這一突破性舉措仍有嚴格的限制條件：強調“在符合規(guī)劃和用途管制前提下”，這意味著現(xiàn)有的不符合規(guī)劃和用途管制的集體經營性建設用地不能入市，集體經營性建設用地入市后的用途也會受到限制；強調“農村集體經營性建設用地”，這意味著農村集體公益性建設用地和農民宅基地不在入市之列；農用地轉建設用地實行指令性計劃管理，而各地新增建設用地計劃指標普遍不足，不可能分給農村集體經濟組織，這意味著實際上只有存量集體經營性建設土地可能入市。

南方日報：土地制度改革最受市場關注，但文件表述很謹慎。這背后的原因有哪些？

葉興慶：要推進這個改革的話，涉及到《憲法》的第十條，城市土地是歸國家所有，農村土地是為集體所有，這條根本法的問題；也關系到《土地管理法》關于農村土地不得出租、轉讓給任何非農建設的相關條款，所以說它是非常謹慎。

此外，還涉及到土地增值收益如何分配的問題?，F(xiàn)在很多地方政府的地方債的存量部分都要靠土地收入來化解。所以，集體建設用地直接入市，首先受到沖擊的是地方的“土地財政”。

宅基地納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場:兩步走

南方日報：《決定》對農民宅基地的賦權和農房的賦權，差異非常大。前者具體表述為“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度”；后者則是“選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。具體如何理解？為何有這樣的差異？

葉興慶：我國現(xiàn)行宅基地制度的基本特征，決定了宅基地使用權僅能轉讓給本集體經濟組織中符合宅基地申請條件的農戶，還不能超出此范圍流轉交易。農民雖然對住房擁有完全財產權，但其住房附著在不能自由流轉的宅基地上，導致農民在行使住房財產權時受到很大制約，住房價值不能得到充分體現(xiàn)。農村人口流動日趨頻繁，農村空心屋不斷增多，大量房屋閑置，非?？上?。

《決定》提出，“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。這里雖然僅提及賦予農民住房財產權更多的具體權能，但由于房地不可分離，住房財產權的流轉勢必導致宅基地使用權隨之流轉。從《決定》要求“選擇若干試點”、“慎重穩(wěn)妥推進”的謹慎表述可以看出，這個問題極為復雜、敏感。

南方日報：未來宅基地制度應該如何改革？如果有了完善的制度和法律設計，宅基地是不是就應能逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場？

葉興慶：可考慮分兩步走：第一步，放寬農民住房流轉的限制條件。允許農民住房抵押、擔保、轉讓，并允許因房地不可分離、隨住房流轉而必然產生的宅基地使用權流轉。農村集體經濟組織作為宅基地的所有者，可向購買農民住房、從而購買了宅基地使用權的人收取一定的集體土地使用權有償使用費。在現(xiàn)階段，應對購買農民住房者設置必要的資格條件，對購買農民住房后的使用、維修改造等作出約束性規(guī)定，防止城市資本一窩蜂地到農村買房，防止城市房地產泡沫向農村蔓延。

第二步，放寬宅基地使用權流轉的限制條件。這可借鑒土地承包經營權、集體建設用地使用權流轉交易的改革經驗。農民對土地承包經營權、宅基地使用權都擁有用益物權，但農民所獲得的土地承包經營權的權能是逐步擴大的，直至可以抵押、擔保、入股。雖然土地管理法規(guī)定集體建設用地使用權不得出讓、轉讓或者出租，但又同時規(guī)定，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外。這為《決定》突破企業(yè)破產、兼并的特定情形，在更大程度上允許集體經營性建設用地入市奠定了基礎。與此類似，《決定》允許農民住房財產權流轉交易、以及因房地不可分離而必然發(fā)生的宅基地使用權流轉交易，今后也勢必可以允許宅基地使用權流轉交易。但這需要一個長期的過程，也需要很多前提條件。比如，改革完善農村宅基地制度，對能否再無償取得、是否要明確使用期限等作出具體規(guī)定。

小產權房合法化:授權試點

南方日報：十八屆三中全會《決定》放開了集體經營性建設用地入市，那么，大量已經進入市場的集體建設用地怎么解決？

葉興慶：我們看到很多地方早已突破法律界線自行開展“試點”甚至頒布文件。比如，一些地方開展土地承包經營權抵押，一些地方開展農房抵押和流轉交易，一些地方開展集體建設用地流轉、甚至頒布了省一級的行政規(guī)章。它已經是一個既成的事實了。

對此，應盡可能將這些做法納入新一輪試點范圍，依法賦予其先行先試的權力，在既成事實與依法行政之間尋找平衡點，不能讓“法外現(xiàn)象”長期大量存在。今后新開展試點，則必須先依法取得授權，不允許“搶跑”，不允許造成既成事實后再補辦手續(xù)實現(xiàn)“合法化”。

南方日報：有人曾預期，集體建設用地進入市場就意味著小產權就要合法化。但十八屆三中全會之后各部委對于在售在建的小產權房立即叫停，如何解讀?

葉興慶：小產權房問題現(xiàn)在基本上是個難題，我的基本判斷現(xiàn)在有兩難。若承認它、讓它合法化，那中間有個巨大的利差，會導致土地的監(jiān)管失控。例如北京郊區(qū)的小產權房，如果承認它合法化，小產權房的價格就上來了，立馬它有個示范效應，周邊的集體土地你就管不住了，肯定都用來蓋房子了，因為中間利差太大了。它將會沖垮法律紅線，從政府的角度肯定有這個擔心。

若把小產權房收歸為保障房，或者讓小產權房的購買者補交地價款，補了之后追認它為合法化，這也不具備可操作性；此外，小產權房入市的時間不同，不同階段的房價和地價差異太大，你讓他怎么交？沒法交?，F(xiàn)在提不出一個各方面都可以接受的方案。

南方日報：目前還不具備條件解決小產權房的問題嗎？

葉興慶：現(xiàn)在國土資源部和住建部已經緊急叫停了在建在售的小產權房。有人就問，對存量房怎么辦。因為存量房的情況差異非常大，有的建在宅基地上，有的建在耕地上。上市的時間也不一樣。開發(fā)的主體也不一樣，有些是村里開發(fā)的，農民住一部分，多的部分賣掉。還有純粹就是房地產商自己開發(fā)的，情況非常復雜。

南方日報：某種意義上來說，小產權房彌補了前些年政府保障性房供給的不足，對城市化進程起了積極的作用。未來如何對待它呢？

葉興慶：解決這個問題，我個人認為：首先在增量上一定要卡死。存量部分怎么辦？我認為只能等到城市化進程已經完成，已經趨于一個很穩(wěn)定的水平，那時如果房價也處于一個比較穩(wěn)定的水平，我們才能有條件解決這個問題。

增值收益分配:探索方案

南方日報：集體建設用地分三類，有宅基地、公共設施和公益性用地，以及經營性用地。按規(guī)定，只有符合規(guī)劃和用途管制的土地，才可以直接進入建設用地市場。那么，什么是經營性集體建設用地？什么是公益性集體建設用地？

葉興慶：這三種用地在土地管理部門那里概念是清晰的。但有一個問題是要加快確權，它是土地制度改革一個非?；A性的工作。把這個產權邊界搞清楚了以后，你才能搞流轉交易。否則在現(xiàn)實生活中，如果邊界不清晰的話，都去交易那可能就亂套了，所以現(xiàn)在當務之急是要加快確權。

南方日報：在你看來，推進土地管理制度改革的阻力是什么？難點在哪里？

葉興慶：增值收益怎么分配肯定是難點問題之一。賦予農民更多財產權利，大家都知道遲早要給，但一旦真做，就意味著有些人的收益要減少。

目前地方在自行探索。比如深圳，就是有一塊集體建設用地是工業(yè)用地，它要上市流轉交易，那這塊地的出讓收入的70%要交給深圳市土地收益基金，相當于交給深圳市政府了。然后30%交給原先的那個集體經營組織。然后還要把這塊土地開發(fā)出來的物業(yè)20%也給原來的集體經營組織。這是一種分配方案。

在中西部縣一級也在搞試點，集體土地入市流轉交易的收入怎么分？有人提出來30%給縣，20%給鎮(zhèn)，50%給村集體，也有這樣的案例。

另外一個問題就是村集體的利益，如果他們利益受損，他們也不愿意進行。所以利益怎么分割的問題，恐怕是下一步改革重點要關注的問題。

南方日報：集體建設用地要合法進入市場，還必須抓好哪些關鍵環(huán)節(jié)？

葉興慶：首先要堅持確權先行。確權是流轉交易的基礎。扎實開展農村地籍調查，抓緊解決土地所有權確權到村民小組時遇到的實際問題，保持所有權主體基本穩(wěn)定，盡快完成集體土地所有權確權登記頒證工作。總結土地承包經營權確權登記頒證試點經驗，探索新的辦法，鼓勵有條件的地方加快工作進度。對集體建設用地和宅基地的確權登記頒證工作，應盡快進行全面部署，提出明確要求。對農民住房財產權也要盡快進行確權登記頒證。

二是堅持先立后破。為保障改革依法進行，既要對現(xiàn)有法律進行修訂，也要制定新的法律法規(guī)。特別是要抓緊修訂《土地管理法》、《農村土地承包法》、《物權法》、《擔保法》等相關法律，清理取消現(xiàn)行法律中與改革要求不一致的禁止性規(guī)定。抓緊研究制定集體土地征收補償、宅基地管理、農村集體經濟組織等方面的法律法規(guī)。

此外，堅持試點探索。修改現(xiàn)有法律、制定新的法規(guī)，需要實踐經驗做支撐。比如說，這些土地必須進入城市規(guī)劃，擁有合法空間；要建立一套地價體系；要建立統(tǒng)一、公開的交易市場。