《預(yù)算法》應(yīng)強(qiáng)調(diào)規(guī)范政府收支行為的職能

3月5日，李克強(qiáng)總理在十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議上作《政府工作報(bào)告》中提出，“抓好財(cái)稅體制改革這個(gè)重頭戲。實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度。著力把所有政府性收入納入預(yù)算，實(shí)行全口徑預(yù)算管理。”

2013年我國(guó)公共財(cái)政收入達(dá)到12.9萬(wàn)億，國(guó)有土地出讓金突破4萬(wàn)億，都創(chuàng)了歷史新高，政府掌握龐大的公共資源。但另一方面，政府開(kāi)支中諸如重復(fù)建設(shè)、形象工程、公款吃喝等問(wèn)題，引起越來(lái)越多的質(zhì)疑。

政府如何取得收入，支出又應(yīng)該遵循什么程序，如何保證支出更有績(jī)效，這都是預(yù)算管理領(lǐng)域的命題。預(yù)算法，是一部旨在規(guī)范上述行為的法律。

2012年6月份《預(yù)算法修正案》二審，至今已經(jīng)擱置一年半的時(shí)間。十八屆三中全會(huì)決定對(duì)預(yù)算改革作出了新的規(guī)定。

《預(yù)算法》主要解決什么問(wèn)題？現(xiàn)行二審稿是否完善，還有哪些主要問(wèn)題？在新形勢(shì)下，哪些新的內(nèi)容有必要加入預(yù)算法中？就此問(wèn)題，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪了北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)財(cái)稅法學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉劍文。

財(cái)政是反腐治國(guó)的關(guān)鍵

《21世紀(jì)》：《預(yù)算法》的修訂，似乎專(zhuān)家學(xué)者的熱情更高。普通民眾似乎對(duì)預(yù)算沒(méi)那么關(guān)切？

劉劍文：只有當(dāng)預(yù)算越來(lái)越透明，民眾才能真切感受到預(yù)算跟自己的關(guān)系。

比如教育經(jīng)費(fèi)?，F(xiàn)在預(yù)算只告知一個(gè)大數(shù)，民眾可能想知道在教育經(jīng)費(fèi)中，大學(xué)、高中、小學(xué)各有多少開(kāi)支；又比如大學(xué)教育經(jīng)費(fèi)中，員工工資、科研投入等各是多少。未來(lái)需要細(xì)化預(yù)算，做到更公開(kāi)透明。

預(yù)算其實(shí)是一件很民生的事情。比如從2012年出臺(tái)的“八項(xiàng)規(guī)定”，2013年的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》等，還有相關(guān)部門(mén)發(fā)文，要求提倡節(jié)儉，要求過(guò)年不能送購(gòu)物卡、賀卡，不能用財(cái)政資金高價(jià)請(qǐng)演藝人員等。

上述規(guī)定出臺(tái)后，大家能明顯感覺(jué)到酒店、飯店的價(jià)格下降了。以前之所以高，是由于公款消費(fèi)拉高了物價(jià)。通過(guò)控制政府的支出行為，達(dá)到了降物價(jià)的功效。

另外，通過(guò)壓縮三公經(jīng)費(fèi)等開(kāi)支，將節(jié)省的資金用于醫(yī)療、教育、社保等民生領(lǐng)域，這也是跟普通民眾的利益息息相關(guān)。

《21世紀(jì)》：新一屆政府上臺(tái)，似乎出臺(tái)了不少反腐節(jié)約的規(guī)定。為何從這方面著手？

劉劍文：這些規(guī)定，都是財(cái)政領(lǐng)域的政策。財(cái)政是反腐治國(guó)的關(guān)鍵，把“錢(qián)”的方向把握好了，其他問(wèn)題就好解決。

現(xiàn)在改革的難度很大——不想引起社會(huì)很大震動(dòng)，又要達(dá)到效果，只能從財(cái)稅制度開(kāi)始。財(cái)稅改革是務(wù)實(shí)的，能在很短時(shí)間內(nèi)，達(dá)到想要的效果。

目前這些規(guī)定，還屬于黨規(guī)政紀(jì)；要想相關(guān)政策長(zhǎng)期發(fā)揮功效，需要上升到法律層面。正如十八屆三中全會(huì)決定，提出了現(xiàn)代國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)；所謂國(guó)家治理體系，需要有相應(yīng)制度；而治理能力，則是制度的執(zhí)行力。

《21世紀(jì)》：在財(cái)稅領(lǐng)域里，《預(yù)算法》起到一個(gè)什么作用？

劉劍文：財(cái)稅領(lǐng)域的法律包括三大塊，有40部左右。一是財(cái)政收入法，包括稅法、政府性基金法、國(guó)債法、彩票法、收費(fèi)法等。二是財(cái)政支出法，包括轉(zhuǎn)移支付、政府采購(gòu)、政府投資等法律。三是財(cái)政管理領(lǐng)域，包括審計(jì)、會(huì)計(jì)制度等。

預(yù)算法在整個(gè)財(cái)稅領(lǐng)域里，是一個(gè)龍頭，相當(dāng)于“經(jīng)濟(jì)憲法”，涉及到收、支、管三個(gè)方面。

預(yù)算處理的是財(cái)政資金，或者公款。根據(jù)“公共財(cái)產(chǎn)法論”，公共財(cái)產(chǎn)是大家的，收要大家說(shuō)了算，通過(guò)立法，達(dá)成共識(shí)；支出，要通過(guò)預(yù)算審查。

具體執(zhí)行中，需要規(guī)定：政府如何獲取收入，才是合理、合法、合憲的；財(cái)政支出，怎么保證公開(kāi)、公平、公正；財(cái)政管理如何做到有規(guī)、有序、有責(zé)。

這些都要在《預(yù)算法》中得到體現(xiàn)?！额A(yù)算法》需要對(duì)這三方面做出框架性的規(guī)定，同時(shí)還要具備可操作性。

不能延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維

《21世紀(jì)》：目前修訂《預(yù)算法》，需要解決哪些主要問(wèn)題？

劉劍文：《預(yù)算法》修訂，首先需要明確預(yù)算法的定位：究竟是國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)的工具，還是規(guī)范政府收支行為的法律。

現(xiàn)行《預(yù)算法》是1994年通過(guò)的，其宗旨是從1988年國(guó)務(wù)院頒布的預(yù)算條例中，原封不動(dòng)搬過(guò)來(lái)的。我國(guó)是1992年實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，1988年那會(huì)，還是有計(jì)劃的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

經(jīng)過(guò)20年的發(fā)展，《預(yù)算法》不能還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，需要更多體現(xiàn)規(guī)范政府收支行為的作用。政府收支行為，應(yīng)該有一套完整的制度、規(guī)范和程序，在《預(yù)算法》中體現(xiàn)出來(lái)。

《21世紀(jì)》：除了宗旨要改，還有哪些方面需要改動(dòng)？

劉劍文：《預(yù)算法》中要修訂的地方很多，主要有以下幾個(gè)方面。

一、全口徑預(yù)算。十八大政治報(bào)告，還有三中全會(huì)決定中，都提出了全口徑的預(yù)算管理。這要求把政府所有的收支行為，都納入預(yù)算。即預(yù)算管理中，不能留有漏洞，不能有“小金庫(kù)”，也不能有其他隱性收入，一切都要公開(kāi)、透明。

二、強(qiáng)調(diào)支出預(yù)算。決定中提出“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”，支出預(yù)算，就是指錢(qián)怎么花，花得怎么樣，側(cè)重績(jī)效管理。

此前預(yù)算管理中，多強(qiáng)調(diào)收入方。對(duì)稅收收入做出硬性增長(zhǎng)指標(biāo)，并層層分解任務(wù)，這也是不對(duì)的，稅收應(yīng)該依法征收。稅收的增長(zhǎng)速度，受經(jīng)濟(jì)增速影響；當(dāng)經(jīng)濟(jì)走勢(shì)不大好時(shí)，難以完成收入指標(biāo)，就存在提前收稅，收“過(guò)頭稅”的現(xiàn)象。

審查以支出預(yù)算為重點(diǎn)，需要細(xì)化預(yù)算賬目?，F(xiàn)在政府收支分類(lèi)，有三本賬。一本是收入分類(lèi)科目，下設(shè)類(lèi)款項(xiàng)目四級(jí)；一本是支出功能分類(lèi)科目，下設(shè)類(lèi)款項(xiàng)三級(jí)；還有一本是支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目，下設(shè)類(lèi)款兩級(jí)。

三本賬中，有兩本是關(guān)于支出的。但現(xiàn)在支出賬目下，分類(lèi)比較粗糙，最細(xì)只到“項(xiàng)”這一級(jí)。預(yù)算法應(yīng)該規(guī)定，支出預(yù)算應(yīng)細(xì)化到什么程度，如都應(yīng)該細(xì)化到“目”這一級(jí)。只有細(xì)化賬目，人大、民眾才能更好地進(jìn)行監(jiān)督。

三、跨年度預(yù)算。三中全會(huì)決定中提出要建立跨年度預(yù)算，這要求預(yù)算編制，要做好前期調(diào)研工作。預(yù)算不僅僅是年度計(jì)劃，還要有更長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，因?yàn)楹芏嘟ㄔO(shè)，時(shí)間跨度是好幾年。

另外，這也能解決“年末突擊花錢(qián)”的問(wèn)題。按照以前預(yù)算分配方式，某單位今年預(yù)算資金花不完，會(huì)影響下一年的預(yù)算指標(biāo)，未花完的錢(qián)，會(huì)被收回——這樣各部門(mén)都想方設(shè)法把錢(qián)花出去。

四、國(guó)庫(kù)管理?，F(xiàn)行《預(yù)算法》是央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)，二審稿則改為“代理”國(guó)庫(kù)。代理、經(jīng)理的區(qū)別在于，管理主體的不同。央行代理國(guó)庫(kù)，則管理國(guó)庫(kù)的主導(dǎo)權(quán)在財(cái)政部，央行只是“代”為行使管理職能；財(cái)政部決策，央行執(zhí)行而已。

而央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)，則主導(dǎo)權(quán)在央行，央行能對(duì)財(cái)政資金的流向起到一定監(jiān)管作用；資金從國(guó)庫(kù)出去，還需要經(jīng)央行批準(zhǔn)。

我認(rèn)為應(yīng)該保留央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職能，這樣央行能發(fā)揮防火墻的作用，對(duì)于國(guó)庫(kù)資金的流動(dòng)、余額等，能定期向人大常委會(huì)報(bào)告；同時(shí)，還能制衡和監(jiān)督財(cái)政部門(mén)的權(quán)力。

五、地方債?！额A(yù)算法》修訂的一審稿，放開(kāi)地方發(fā)債的權(quán)力；二審稿又取消這一項(xiàng)——目前對(duì)于塊爭(zhēng)議較大。地方債屬于地方財(cái)政收入的一部分，《預(yù)算法有必要對(duì)這方面進(jìn)行規(guī)定。

六、預(yù)算權(quán)的配置。具體而言，就是人大和政府間權(quán)力的配置?，F(xiàn)在編制預(yù)算的權(quán)力在政府，審批權(quán)在人大。憲法賦予人大以審批預(yù)算的權(quán)力，但沒(méi)有規(guī)定人大是否有權(quán)修改、調(diào)整預(yù)算；這需要在《預(yù)算法》中有所體現(xiàn)，否則人大的審批權(quán)是空的，審批容易走過(guò)場(chǎng)。

七、法律責(zé)任?，F(xiàn)行預(yù)算法對(duì)于違背預(yù)算法相關(guān)規(guī)定的單位或者個(gè)人，其處罰條款比較簡(jiǎn)單，操作性不強(qiáng)。未來(lái)應(yīng)該加強(qiáng)責(zé)任追究。

《21世紀(jì)》：對(duì)于地方債，您認(rèn)為《預(yù)算法》應(yīng)該做出什么樣的規(guī)定？

劉劍文：現(xiàn)在主要有兩種聲音，一種認(rèn)為要放開(kāi)，另一種相對(duì)謹(jǐn)慎。

我認(rèn)為需要謹(jǐn)慎對(duì)待給予地方舉債權(quán)這件事。舉債權(quán)背后還需要一套制度加以支撐，如還債機(jī)制，如地方政府破產(chǎn)機(jī)制等。

地方政府舉債，要考慮還錢(qián)，錢(qián)從哪里來(lái)，這需要地方有主體稅種。西方很多國(guó)家地方財(cái)政收入的主要來(lái)源是房產(chǎn)稅，但我國(guó)現(xiàn)在主要是土地財(cái)政，主要靠賣(mài)地，離開(kāi)征房產(chǎn)稅還有不短的距離。

像美國(guó)，他們兩黨對(duì)政府的債務(wù)上限有規(guī)定。如果地方債務(wù)規(guī)模不斷膨脹，最終還不起怎么辦？西方國(guó)家多有地方政府破產(chǎn)制度。這些機(jī)制，在我國(guó)都是缺失的。

地方債如果規(guī)模太大，可能引發(fā)地方債務(wù)危機(jī)，進(jìn)而使整體經(jīng)濟(jì)受到?jīng)_擊。所以，要謹(jǐn)慎對(duì)待地方債。

《預(yù)算法》三審難過(guò)

《21世紀(jì)》：人大能力如何提升？民眾如何更好地參與進(jìn)來(lái)？

劉劍文：人大代表僅在兩會(huì)召開(kāi)時(shí)審查預(yù)算，會(huì)期比較短。應(yīng)該在預(yù)算編制時(shí)，就多聽(tīng)取大家的意見(jiàn)。上會(huì)審查的預(yù)算，應(yīng)該對(duì)預(yù)算案作出說(shuō)明，方便代表們理解。也可以把人大代表中懂預(yù)算的人，組織起來(lái)，形成一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，深入審查預(yù)算。

人大可建立相應(yīng)平臺(tái)，讓民眾參與進(jìn)來(lái)，給出意見(jiàn)；也可以組織預(yù)算領(lǐng)域?qū)＜遥瑤兔μ嵋庖?jiàn)。

《21世紀(jì)》：如何評(píng)價(jià)已經(jīng)公開(kāi)征集意見(jiàn)的預(yù)算法修正案二審稿？

劉劍文：二審稿有進(jìn)步，但跟大家的期待有差距。

后來(lái)，我們以中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)的名義，向全國(guó)人大常委會(huì)提交了一個(gè)專(zhuān)家意見(jiàn)稿。里面涉及修改預(yù)算法的宗旨、立法原則，將公開(kāi)透明寫(xiě)入預(yù)算法中，規(guī)定預(yù)算公開(kāi)的范圍，規(guī)范地方債，加強(qiáng)法律責(zé)任等建議。

《21世紀(jì)》：三審能通過(guò)嗎？《預(yù)算法》的最終通過(guò)，應(yīng)該是一個(gè)比較漫長(zhǎng)的過(guò)程？

劉劍文：據(jù)我了解，今年4月初《預(yù)算法》有可能三審上會(huì)，但這次僅是一個(gè)形式的審查，新一屆人大從上屆人大那交接工作。新一屆人大需要總結(jié)從2012年二審以來(lái)預(yù)算制度上的改革，還需要吸收十八屆三中全會(huì)的精神。

常規(guī)而言，法案經(jīng)過(guò)三審就能通過(guò)。但有些一審就過(guò)了，比如2007年企業(yè)所得稅法，因?yàn)槭虑白隽顺浞值臏?zhǔn)備工作。但也有些法案，可能四審五審都沒(méi)法通過(guò)，比如物權(quán)法。這并不是絕對(duì)的。當(dāng)一個(gè)法案的共識(shí)多了，該法案自然就能通過(guò)。

《預(yù)算法》中要修訂的內(nèi)容很多，還有很多不完善的地方。要吸收新的改革理念，還要具有可操作性，最終通過(guò)還需要時(shí)間。