試行的滬渝房產(chǎn)稅方案不能直接作為全國改革方向

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者獲悉，教育部哲學(xué)社科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目《中國城市住房制度改革研究》已接近尾聲，這是中國房地產(chǎn)領(lǐng)域迄今為止理論實(shí)踐研究中體量最大、資金最多的一個(gè)科研項(xiàng)目。

其中，房地產(chǎn)稅、土地財(cái)政等，亦是項(xiàng)目中的重要內(nèi)容。

3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出，深化改革中，要抓住財(cái)稅改革這個(gè)重頭戲，“做好房地產(chǎn)稅等立法相關(guān)工作”。

目前，學(xué)界對(duì)房產(chǎn)稅的看法不一，在開征房產(chǎn)稅方面，基本取得一致，但是在全面推進(jìn)開征房產(chǎn)稅方面有議論。同樣，對(duì)于房產(chǎn)稅的開征是否對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生負(fù)面的沖擊，打擊樓市投機(jī)和緩解地方債問題，學(xué)界的意見也并不統(tǒng)一。

上述攻關(guān)項(xiàng)目由南京大學(xué)商學(xué)院副院長、不動(dòng)產(chǎn)研究中心主任高波教授擔(dān)任首席研究員，無疑是解釋房地產(chǎn)稅的最佳人選之一。

高波表示，部分學(xué)者認(rèn)為房產(chǎn)稅的開征在長期內(nèi)會(huì)導(dǎo)致房價(jià)的下跌，短期內(nèi)則會(huì)導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格的上漲，但是對(duì)于抑制房地產(chǎn)投機(jī)有重要作用。而另有觀點(diǎn)認(rèn)為，在李嘉圖等價(jià)條件下，房產(chǎn)稅的開征對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)不會(huì)有任何實(shí)質(zhì)性影響，但是在某些情況下，房產(chǎn)稅會(huì)成為房地產(chǎn)市場(chǎng)追漲殺跌的利器，加劇房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)。

現(xiàn)有房地產(chǎn)稅試點(diǎn)存在問題

《21世紀(jì)》：新一屆中央政府在房地產(chǎn)領(lǐng)域的調(diào)控政策，似乎并沒有以往那么頻繁。

高波：這表明在處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系方面進(jìn)步很大，明確了市場(chǎng)對(duì)資源配置發(fā)揮決定性作用的改革方向，凡是能由市場(chǎng)形成價(jià)格的領(lǐng)域都交給市場(chǎng)，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。

這也意味著房地產(chǎn)價(jià)格理應(yīng)由房地產(chǎn)市場(chǎng)決定，使房地產(chǎn)市場(chǎng)按照自身的規(guī)律運(yùn)行。因而中央政府必須減少對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的行政干預(yù)，主要依靠財(cái)政政策、貨幣政策及土地政策對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)實(shí)施有效調(diào)控，減少調(diào)控的頻次，提高調(diào)控的質(zhì)量，穩(wěn)定人們的預(yù)期。商品房供求由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，保障房由政府引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制并主導(dǎo)供給。

與此同時(shí)，房地產(chǎn)市場(chǎng)作為一個(gè)區(qū)域市場(chǎng)，地方政府根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域房地產(chǎn)市場(chǎng)的實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)，這將會(huì)取得更好的調(diào)控效果。

《21世紀(jì)》：你與多個(gè)部委交流，關(guān)于房地產(chǎn)稅，目前進(jìn)展如何？

高波：總體而言，房地產(chǎn)稅制改革首要目標(biāo)是確保有法可依，不可匆忙全面推進(jìn)房產(chǎn)稅。目前，已經(jīng)試行的上海和重慶方案不能直接作為全國房產(chǎn)稅改革的方向。

根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，房產(chǎn)稅征收以“寬稅基、簡(jiǎn)稅種、低稅率”為原則，上海方案和重慶方案的房產(chǎn)稅改革一定程度上違背了上述原則，實(shí)踐證明或都不成功。

因此，必須加強(qiáng)房產(chǎn)稅改革的頂層設(shè)計(jì)，加快修改和完善房地產(chǎn)稅法，讓地方政府設(shè)計(jì)更多、更成熟的房地產(chǎn)稅改革方案，擴(kuò)大房地產(chǎn)稅改革試驗(yàn)的范圍。同時(shí)，認(rèn)真總結(jié)上海和重慶房地產(chǎn)稅改革的經(jīng)驗(yàn)和不足，進(jìn)一步完善改革方案。

地方做主

《21世紀(jì)》：到底房地產(chǎn)稅如何影響中央與地方以及地方與地方？

高波：我一直表示，房地產(chǎn)稅改革必須放到中國財(cái)稅體制改革的大背景下進(jìn)行設(shè)計(jì)，這順應(yīng)了十八屆三中全會(huì)關(guān)于深化財(cái)稅體制改革的要求。

房地產(chǎn)稅應(yīng)作為一種地方稅種，對(duì)中央政府而言，將房地產(chǎn)稅歸入地方，可以減少對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付，將更多資金用于社保支出、教育、醫(yī)療等關(guān)系國計(jì)民生的事項(xiàng)。

事實(shí)上，普遍開征房地產(chǎn)稅的條件還不成熟，對(duì)不同地區(qū)的影響亦不同。

對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)相對(duì)成熟的地區(qū)，逐步開征房地產(chǎn)稅，將彌補(bǔ)當(dāng)前地方財(cái)政收入不足的窘境，對(duì)于增強(qiáng)地方提供公共服務(wù)的能力和緩解地方債危機(jī)有一定意義。而對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)相對(duì)落后的地區(qū)來說，可能產(chǎn)生負(fù)面沖擊。

因此，各地可以根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，確定征收房地產(chǎn)稅的標(biāo)準(zhǔn)和辦法。

《21世紀(jì)》：在你主持的項(xiàng)目中，如何設(shè)計(jì)房地產(chǎn)稅的可行性方案？

高波：在和部委以及多個(gè)地方的反復(fù)交流后，我們形成了房地產(chǎn)稅制改革的基本觀點(diǎn)：

一、必須將房地產(chǎn)稅制改革納入國家財(cái)稅體制改革的大框架，進(jìn)一步理順中央政府與地方政府的財(cái)稅關(guān)系，保證地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)相一致。在完善稅收制度的前提下，明確房地產(chǎn)稅制的改革方向。

二、建立健全房地產(chǎn)稅收法律法規(guī)。清理已有的房地產(chǎn)稅收法律法規(guī)，進(jìn)行必要的修改，滿足開征房地產(chǎn)稅的要求。保證房地產(chǎn)稅收征管的嚴(yán)肅性。同時(shí)，根據(jù)房地產(chǎn)稅制改革的基本方向，進(jìn)一步制定和完善相關(guān)法律法規(guī)。

三、參照國際經(jīng)驗(yàn)，明確房地產(chǎn)稅征收“寬稅基、簡(jiǎn)稅種、低稅率”的原則，逐步實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)開發(fā)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅收為主向房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收為主的房地產(chǎn)稅制轉(zhuǎn)型。

四、明確房地產(chǎn)稅的歸屬和用途，明確各級(jí)政府對(duì)稅種的管理權(quán)屬。在房地產(chǎn)稅制設(shè)計(jì)和征管過程中，地方政府有很大的自主權(quán)。一般由中央政府制定稅基，地方政府可以根據(jù)本地的實(shí)際情況選擇稅率，并確定一定的減免范圍。對(duì)于我國的房地產(chǎn)稅收入，必須明確建立專戶專用制度，主要用途是不斷改善本地區(qū)的公共服務(wù)，并促使公共服務(wù)均等化。

公共服務(wù)代替GDP

《21世紀(jì)》：如何衡量土地財(cái)政？這是否有共識(shí)性的指標(biāo)？

高波：現(xiàn)在看來，很多人沒有搞清楚，實(shí)際上土地財(cái)政有大、中、小三個(gè)統(tǒng)計(jì)口徑，財(cái)政部門如何使用的也不盡一致。

民眾和媒體最關(guān)注的是小口徑土地財(cái)政，這是目前土地財(cái)政的主體部分，指土地資產(chǎn)收益及相關(guān)的行政性收費(fèi)收入，其中的土地資產(chǎn)收益主要包括國有土地出讓收入和國有土地租賃收入。中口徑土地財(cái)政是在小口徑土地財(cái)政的基礎(chǔ)上，加上與土地相關(guān)的房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)稅費(fèi)收入，包括土地增值稅、房產(chǎn)稅、契稅等10個(gè)稅種。

大口徑的土地財(cái)政，是中口徑土地財(cái)政外加地方政府的土地抵押貸款收入?，F(xiàn)在的地方債務(wù)很敏感，其中絕大多數(shù)都是地方政府的融資平臺(tái)以土地為抵押獲得的銀行信貸支持，而地方債當(dāng)中相當(dāng)部分，要土地財(cái)政的收入來填補(bǔ)償還。

《21世紀(jì)》：土地財(cái)政也是你主持項(xiàng)目中的重要部分，可有解決之道？

高波：土地財(cái)政問題很復(fù)雜，改革注定是很漫長、艱難的過程。

一是改進(jìn)政府治理結(jié)構(gòu)。現(xiàn)有以GDP為核心指標(biāo)的政績考核體系，迫使地方政府被動(dòng)選擇土地財(cái)政模式，這積累了巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。我們認(rèn)為用地方公共服務(wù)質(zhì)量代替地方GDP增長率作為首要指標(biāo)最為重要。

二是重構(gòu)財(cái)政分權(quán)體系。土地財(cái)政最初就是地方一般預(yù)算收入不足造成的財(cái)政壓力所導(dǎo)致。要重新按照“事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配”的原則，規(guī)范中央和地方的財(cái)政分權(quán)體系，讓各級(jí)政府各得其所；同時(shí)改革土地出讓收入的管理制度，使其支出更合理。

三是完善土地產(chǎn)權(quán)制度。土地財(cái)政與土地產(chǎn)權(quán)制度密不可分，地方政府壟斷土地出讓市場(chǎng)，掌握了土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)際剩余控制權(quán)。

下一步改革要完善土地產(chǎn)權(quán)制度，明確政府、集體組織和個(gè)人在土地各權(quán)能上的主體界限，各司其職，各盡其能。