行政審批應(yīng)作為例外使用

3月5日，李克強(qiáng)總理在十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議上作《政府工作報(bào)告》提出， 進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，這是政府的自我革命。今年要再取消和下放行政審批事項(xiàng)200項(xiàng)以上。確需設(shè)置的行政審批事項(xiàng)，要建立權(quán)力清單制度，一律向社會(huì)公開(kāi)。清單之外的，一律不得實(shí)施審批。

全國(guó)“兩會(huì)”之前，按照國(guó)務(wù)院部署，國(guó)務(wù)院各部門(mén)近期已相繼向社會(huì)公開(kāi)目前保留的行政審批事項(xiàng)清單，以鎖定各部門(mén)行政審批項(xiàng)目“底數(shù)”，接受社會(huì)監(jiān)督。

“公布權(quán)力清單的意義比單純?nèi)∠拖路艑徟鷻?quán)還要大。” 清華大學(xué)公共管理學(xué)院政府研究所所長(zhǎng)于安對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示，但單純公開(kāi)審批權(quán)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，我們還必須反思審批權(quán)制度背后的路徑依賴，進(jìn)行更徹底和更本質(zhì)的行政管理體制改革。

行政審批改革步入深水區(qū)

《21世紀(jì)》：您如何評(píng)價(jià)近期的公布權(quán)力清單？

于安：在我看來(lái)，公布權(quán)力清單可能是想解決取消和下放審批權(quán)所不能解決的問(wèn)題，尤其是想借此來(lái)解決偽下放、偽取消和再設(shè)審批的問(wèn)題，所以公布權(quán)力清單的意義比單純?nèi)∠拖路艑徟鷻?quán)還要大。

根本的體制原因是行政機(jī)關(guān)的自主性過(guò)于強(qiáng)大，自主性是行政機(jī)關(guān)對(duì)外來(lái)規(guī)范和監(jiān)督的排斥。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上形成的行政層級(jí)制度，是政府經(jīng)濟(jì)管理、政治統(tǒng)治和社會(huì)治理諸種職能的統(tǒng)一體制，也是政府決策、執(zhí)行和監(jiān)督的內(nèi)循環(huán)封閉體制。行政審批完整地繼承和體現(xiàn)這一體制的上述“兩個(gè)統(tǒng)一”，行政機(jī)關(guān)習(xí)慣于自己設(shè)立審批、自己執(zhí)行審批和對(duì)審批的內(nèi)部監(jiān)督，審批權(quán)的行使者同時(shí)也是審批權(quán)的授予者和制造者。由于行政機(jī)關(guān)能夠自己設(shè)立或者推動(dòng)設(shè)立新的審批，致使僅僅依靠取消和下放的改革，就會(huì)是一個(gè)永遠(yuǎn)不能結(jié)尾的連續(xù)劇，可以一季一季地編演下去。控制數(shù)量的行政改革和行政許可法那樣的立法改革，由于沒(méi)有觸動(dòng)和改變行政自主性體制，都不會(huì)是一個(gè)永久占領(lǐng)的勝利，只能是一場(chǎng)場(chǎng)驅(qū)趕性的運(yùn)動(dòng)。

至于說(shuō)到依法行政，這個(gè)自主性強(qiáng)大的行政體制，足以把這種制約行政的努力化為永遠(yuǎn)的愿望，淪為撒向荒漠的草種難有收成。這聽(tīng)起來(lái)是一個(gè)悲觀的評(píng)價(jià)，但也不乏對(duì)深化改革尋找新著力點(diǎn)的呼喚。

《21世紀(jì)》：從行政審批權(quán)改革的進(jìn)度來(lái)看，現(xiàn)在已經(jīng)到了“深水區(qū)”。

于安：現(xiàn)在的行政審批改革的確是一個(gè)艱難時(shí)刻，也是一個(gè)把行政改

革的走向和手段都引入深化的時(shí)刻。

首先這次取消和下放了過(guò)去慎重議妥的“確需保留”事項(xiàng)。也就是國(guó)務(wù)院2005年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》（即第412號(hào)文）里經(jīng)過(guò)反復(fù)斟酌后認(rèn)為是不能取消的事項(xiàng)。第二類取消的是法律、法規(guī)所規(guī)定的審批事項(xiàng)，這部分事項(xiàng)構(gòu)成了今年2月取消的這60多項(xiàng)審批里面的很大一部分。這一部分事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)說(shuō)更為嚴(yán)格意義上的審批，所謂更為嚴(yán)格是指從一個(gè)完全制度化的角度認(rèn)為是需要存在的，盡管如此仍然決定把這部分拿掉。

正是因?yàn)槿绱?，原?lái)新一屆政府承諾花五年來(lái)辦的事現(xiàn)在用了不到一年的時(shí)間就把三分之二的事全都辦了。本屆政府成立之初，國(guó)務(wù)院各部門(mén)的行政審批事項(xiàng)一共是1700多項(xiàng)，準(zhǔn)備取消和下放其中的1/3，就是567項(xiàng)。截至目前，只用了一年時(shí)間，完成了6成任務(wù)，已經(jīng)減了362項(xiàng)，只剩下205項(xiàng)給剩下四年。但是我估計(jì)用不了四年，很可能很快就都取消了，甚至在原定五年削減1/3的目標(biāo)上還會(huì)繼續(xù)推進(jìn)一步。

取消或者下放上述兩部分審批，說(shuō)明我們?cè)谶@個(gè)問(wèn)題上的立場(chǎng)變化確實(shí)是比較大的。說(shuō)明我們對(duì)政府的作用有了新認(rèn)識(shí)，是市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用的原則使審批存廢的立場(chǎng)和觀念發(fā)生了巨大的變化。從這個(gè)角度來(lái)看，審批制度改革的重大變化，是因?yàn)樗鶕?jù)的原則發(fā)生了重大的變化?？吹竭@一點(diǎn)就可以對(duì)更大力度的審批權(quán)改革抱有預(yù)期。

需要更徹底的更本質(zhì)的行政改革

《21世紀(jì)》：行政機(jī)關(guān)對(duì)行政審批的路徑依賴，與我們的行政治理能力是否相關(guān)？

于安：其實(shí)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，在行政機(jī)關(guān)可以使用的管理手段中，行政審批本來(lái)應(yīng)該是作為例外使用的，而現(xiàn)在卻成為了規(guī)則和常態(tài)。為什么行政審批應(yīng)該作為例外，最好在迫不得已的情形下才使用？簡(jiǎn)單說(shuō)，它是對(duì)市場(chǎng)作用限制程度最高、行政成本最低、容納行政腐敗最易的行政管理手段。因?yàn)樗墙⒃趯?duì)權(quán)利行使普遍禁止基礎(chǔ)上的行政解除。

行政審批有這么幾個(gè)特點(diǎn)：第一是行政審批對(duì)權(quán)利的限制是最大的，因?yàn)閺母旧蟿儕Z了在特定領(lǐng)域從事活動(dòng)的可能，對(duì)自由權(quán)、自主權(quán)的限制能力是最強(qiáng)的。第二是管理成本最低的手段。比如說(shuō)事后監(jiān)督，我們舉個(gè)例子，比如要在北京舉辦國(guó)際體育賽事，是先審批呢還是你先辦著我來(lái)監(jiān)督？審批的話你不經(jīng)過(guò)我你就壓根不能辦，而事后監(jiān)督是你先辦，有事了我再來(lái)。但是后面這個(gè)因?yàn)闆](méi)辦法確定危險(xiǎn)性多高，所以可能監(jiān)督的成本就投入很大，所以這就是行政機(jī)關(guān)最愿意使用它的一個(gè)理由。

行政機(jī)關(guān)對(duì)審批權(quán)的依賴，也與行政體制改革不到位有關(guān)。政府管理主要是建立在審批權(quán)基礎(chǔ)之上，一旦喪失了審批權(quán)政府管理可能就無(wú)所適從，因?yàn)楝F(xiàn)在政府的組織和人員的使用主要是適應(yīng)審批活動(dòng)的。

此外，盡管這么多年來(lái)進(jìn)行了多次機(jī)構(gòu)改革，但是對(duì)于行政組織的決策機(jī)制和執(zhí)行并沒(méi)有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性變動(dòng)，這還包括干部人事制度改革，現(xiàn)在對(duì)整體官員制度的改革尚沒(méi)有提及。

《21世紀(jì)》：這也意味著單純進(jìn)行公布權(quán)力清單是不夠的，還需要進(jìn)行更深層次的行政管理體制的改革。

于安：過(guò)去幾十年來(lái)轉(zhuǎn)變政府職能和機(jī)構(gòu)改革，比較注重?cái)?shù)量的減少和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，對(duì)原來(lái)的運(yùn)行機(jī)制、人員資格和素質(zhì)要求沒(méi)有根本性的變化。我們可以看到整個(gè)國(guó)家的行政管理水平是不適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)需求的。

我認(rèn)為，我們的行政機(jī)構(gòu)需要一個(gè)更徹底的改革。實(shí)際上，機(jī)構(gòu)改革中最重要的問(wèn)題，是要有機(jī)構(gòu)和人員承擔(dān)起他應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)，并且按照這個(gè)管理事項(xiàng)的要求來(lái)確定自己的決策方式和執(zhí)行方式。