建立地方稅體系分兩步：先改稅制再調(diào)整央地關(guān)系

3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在“兩會(huì)”上作《政府工作報(bào)告》，對(duì)2014年稅制改革作出部署，指出要把“營(yíng)改增”試點(diǎn)擴(kuò)大到鐵路運(yùn)輸、郵政服務(wù)、電信等行業(yè)，清費(fèi)立稅，推動(dòng)消費(fèi)稅、資源稅改革，做好房地產(chǎn)稅、環(huán)境保護(hù)稅立法相關(guān)工作。

另提交大會(huì)討論的預(yù)算草案中還提到，抓緊研究將電信行業(yè)納入營(yíng)改增，爭(zhēng)取在4月1日實(shí)施。

稅制改革跟地方稅體系建立，有什么關(guān)系？上述具體稅種改革如何推進(jìn)？房產(chǎn)稅是否要加大試點(diǎn)？就這些問(wèn)題，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪了國(guó)務(wù)院參事、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)劉桓。

先改稅制

《21世紀(jì)》：今年《政府工作報(bào)告》列出了需要改革的具體稅種，但未提地方稅體系建設(shè)，是不是要先落實(shí)稅制改革，再來(lái)調(diào)節(jié)中央和地方的關(guān)系？

劉桓：除了《政府工作報(bào)告》，預(yù)算報(bào)告對(duì)央地關(guān)系調(diào)整還有進(jìn)一步的表述，其中重要的內(nèi)容有：要適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，保持現(xiàn)有財(cái)力格局基本穩(wěn)定，要結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方財(cái)力劃分?？梢岳斫鉃橄雀亩愔疲僬{(diào)整央地關(guān)系。

地方稅體系建設(shè)是財(cái)稅改革中的重要內(nèi)容，從目前來(lái)看，似乎要分兩步走。

第一步是劃分稅種，提高稅種的地方分成比例，增加一般轉(zhuǎn)移支付，來(lái)彌補(bǔ)營(yíng)改增、減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方財(cái)力的損失。具體而言包括，提高增值稅地方分享比例；改造消費(fèi)稅，將在銷售環(huán)節(jié)征收的消費(fèi)稅劃給地方；將個(gè)稅收入劃給地方。

第二步是按照稅種屬性，來(lái)劃分中央和地方收入。國(guó)際上通行辦法是，所得稅為中央稅，流轉(zhuǎn)稅為省級(jí)政府稅，不動(dòng)產(chǎn)稅為地方市縣稅。

《21世紀(jì)》：鐵路運(yùn)輸、郵政服務(wù)營(yíng)改增試點(diǎn)已經(jīng)開(kāi)始了，電信行業(yè)也會(huì)比較快納入，為何金融、建筑行業(yè)試點(diǎn)時(shí)間比較靠后？

劉桓：因?yàn)榻鹑诤徒ㄖ袠I(yè)營(yíng)業(yè)稅在地方財(cái)力占比較高，將這兩個(gè)行業(yè)納入試點(diǎn)，對(duì)地方財(cái)力影響比較大。這兩個(gè)行業(yè)如果納入，可能需要考慮中央和地方財(cái)力的劃分等問(wèn)題。

另外，因?yàn)闋I(yíng)改增試點(diǎn)，仍然實(shí)行的是過(guò)渡政策：比照營(yíng)業(yè)稅稅負(fù)，營(yíng)改增后，如果企業(yè)稅負(fù)增加，多征的稅是先征后返。如果所有行業(yè)都納入營(yíng)改增，仍然采取這種過(guò)渡的稅收征管辦法，會(huì)對(duì)稅收征管造成很大負(fù)擔(dān)。

按照原來(lái)的試點(diǎn)辦法，金融行業(yè)是簡(jiǎn)易征收。但國(guó)際現(xiàn)行的做法，如法國(guó)，其他OECD國(guó)家，他們將金融保險(xiǎn)行業(yè)，根據(jù)業(yè)務(wù)細(xì)分為銀行、保險(xiǎn)、證券、信托等，采取不同的征收辦法。金融行業(yè)不急于納入試點(diǎn)，充分研究后再推行，是件好事。

資源稅需擇機(jī)而動(dòng)

《21世紀(jì)》：消費(fèi)立稅，推動(dòng)消費(fèi)稅改革，具體怎么改？

劉桓：消費(fèi)稅改革，有兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是擴(kuò)大征收范圍，一是調(diào)整征收方式。

現(xiàn)在消費(fèi)稅只有14個(gè)稅目，財(cái)稅界現(xiàn)在的共識(shí)是要擴(kuò)大征收范圍，將一些高污染的工業(yè)品，以及一些高端奢侈品，納入消費(fèi)稅稅目。

再者是要調(diào)整征收環(huán)節(jié)，現(xiàn)在消費(fèi)稅稅目中，除了黃金、首飾等是在銷售環(huán)節(jié)征收，其他都是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收。未來(lái)，將部分稅目的消費(fèi)稅調(diào)整到銷售環(huán)節(jié)征收，并將這部分收入劃給地方政府。

當(dāng)然，征管環(huán)節(jié)的改變，也面臨一些實(shí)際操作問(wèn)題。比如成品油的消費(fèi)稅，如果在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，征稅企業(yè)就是幾桶油，假如變?yōu)樵阡N售環(huán)節(jié)征收，全國(guó)有幾十萬(wàn)個(gè)加油站，這是一項(xiàng)很龐大繁瑣的工作，對(duì)稅務(wù)系統(tǒng)的征管能力提出了較高的要求。

《21世紀(jì)》：目前只有石油、天然氣、部分磷礦進(jìn)行了資源稅改革，未來(lái)資源稅改革應(yīng)該怎么改？

劉桓：資源稅改革的方向應(yīng)該是明確的，就是由“從量計(jì)征”改成“從價(jià)計(jì)征”，主要出于促進(jìn)節(jié)約資源的目的，還有調(diào)節(jié)資源品價(jià)格的功能。

接下來(lái)一步，應(yīng)該是推動(dòng)煤炭的資源稅改革。由于煤炭品種繁多，價(jià)格繁多，相應(yīng)的稅制設(shè)計(jì)要相對(duì)復(fù)雜。

另外，近年來(lái)，煤炭行業(yè)不大景氣，在煤炭?jī)r(jià)格大幅下跌、煤炭企業(yè)盈利大幅縮水的背景下，如果出臺(tái)稅負(fù)較高的資源稅，是否會(huì)進(jìn)一步加劇煤炭行業(yè)的頹勢(shì)，這需要決策者來(lái)把握時(shí)機(jī)。

當(dāng)相對(duì)復(fù)雜的煤炭納入資源稅改革后，其他資源，如鐵礦石等，有了相應(yīng)參照的標(biāo)準(zhǔn)，改革會(huì)相對(duì)容易。

房產(chǎn)稅擴(kuò)大試點(diǎn)的需求下降

《21世紀(jì)》：房地產(chǎn)稅怎么改？房地產(chǎn)稅跟房產(chǎn)稅有什么區(qū)別？

劉桓：無(wú)論是今年的政府工作報(bào)告，還是預(yù)算報(bào)告，都沒(méi)有提擴(kuò)大房產(chǎn)稅試點(diǎn)，而只是強(qiáng)調(diào)加快房地產(chǎn)稅立法，這表明稅收法定原則被高度重視，以后相關(guān)稅種的出臺(tái)，應(yīng)該都是遵循先立法，再開(kāi)征的原則。

去年，全國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)雖仍有小幅上漲。但未來(lái)，除了個(gè)別一線城市，其他城市房地產(chǎn)價(jià)格進(jìn)一步上漲的空間不會(huì)很大，這也使得擴(kuò)大房產(chǎn)稅試點(diǎn)的需求不再那么強(qiáng)烈。

房地產(chǎn)稅是一個(gè)大的稅種類別，在我國(guó)包括十多個(gè)相關(guān)稅種。房地產(chǎn)稅下一步改革，需要注意這些稅種間的銜接，綜合考慮對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的影響等問(wèn)題。

比如現(xiàn)在針對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)，有企業(yè)所得稅，是根據(jù)企業(yè)所得征收的稅；還有土地增值稅，這也是根據(jù)銷售增值額征收的稅——兩者有重疊的部分。

另外，房地產(chǎn)稅不同于房產(chǎn)稅，關(guān)鍵在于“地”字，這就牽涉到相關(guān)土地制度。房地產(chǎn)，既包括房屋部分，也包括房屋附著的不充分的土地權(quán)，房屋部分是貶值的，只有土地是增值的。正因?yàn)榉课莺屯恋剡@種特殊的關(guān)系，使得房產(chǎn)稅的出臺(tái)，還面臨法理上的糾結(jié)。土地制度的改革，對(duì)于未來(lái)房產(chǎn)稅而言，非常重要。

《21世紀(jì)》：環(huán)境保護(hù)稅，是怎么樣一種稅？消費(fèi)稅針對(duì)部分高污染物征收，跟環(huán)保稅是否沖突？

劉桓：現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)引起社會(huì)各界高度關(guān)注，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)成為一種共識(shí)。在這個(gè)時(shí)候，適宜推出環(huán)境保護(hù)稅。

環(huán)保稅現(xiàn)在主要是“費(fèi)改稅”，原來(lái)針對(duì)二氧化硫、二氧化碳、污水等，都有開(kāi)征排污費(fèi)，費(fèi)改稅，有利于規(guī)范，也能形成長(zhǎng)效機(jī)制。

而環(huán)境污染物種類很多，為了貫徹稅收法定原則，避免一個(gè)污染物，單設(shè)一個(gè)稅種，造成立法程序上的麻煩，所以選擇設(shè)立環(huán)保稅，其下再設(shè)立不同的稅目。

消費(fèi)稅是針對(duì)生產(chǎn)過(guò)程中，會(huì)產(chǎn)生污染的產(chǎn)品征稅；而環(huán)保稅是對(duì)造成污染的生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，兩者不同。