以預算改革規(guī)范政府行為

3月5日，國務院總理李克強在兩會上做政府工作報告，明確2014年經(jīng)濟運行基調(diào)仍為“穩(wěn)中有進”，并給出了各項經(jīng)濟指標，其中GDP的預期增長速度為7.5%，財政赤字規(guī)模為13500億元，赤字率為2.1%。

除了保證經(jīng)濟穩(wěn)定運行在既定區(qū)間內(nèi)，李克強還指出了今年需要推進的重要改革。財稅改革明確為今年重頭戲之一，提出要實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度，研究調(diào)整中央和地方事權關系，并指出要建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。

除了讓經(jīng)濟穩(wěn)定在既定區(qū)間內(nèi)，宏觀調(diào)控中還需要注意哪些問題？守住2.1%的赤字率，財政風險是否解除？紛繁的財稅改革事項中，哪塊改革最關鍵？調(diào)整央地關系，應該遵循什么思路？就這些問題，21世紀經(jīng)濟報道記者采訪了全國政協(xié)委員、清華大學經(jīng)濟管理學院副院長白重恩。

宏觀調(diào)控應重視投資結構矛盾

《21世紀》：政府工作報告中指出，今年經(jīng)濟增速預期目標為7.5%，并引入?yún)^(qū)間調(diào)控的概念，您怎么看這個目標設定？

白重恩：這是對的。有些改革措施，有過渡成本，尤其是調(diào)結構。如希望居民消費增加得快一些，那么投資可能要慢一些；而投資增速下降，短期對整體經(jīng)濟增速有影響。把經(jīng)濟增速目標設定過高，那改革就沒有空間了。

隨著美國等發(fā)達國家經(jīng)濟的復蘇，今年整體經(jīng)濟形勢并不會比去年差。去年全國經(jīng)濟實現(xiàn)7.7%的增長，今年定在7.5%，是比較合理的。

《21世紀》：今年財政赤字規(guī)模擴大到13500億元，但仍維持2.1%的赤字率。為何要守住2.1%的赤字率？

白重恩：在我國既有的債務規(guī)模上，現(xiàn)在總體的思路是要嚴格控制赤字規(guī)模，2.1%的赤字率是合理的。

只是守住2.1%的赤字率，就認為沒有風險了，是不對的。因為地方政府的債務，以各種各樣形式呈現(xiàn)，這些并不算在這個赤字規(guī)模里。

比如一些地方國有企業(yè)，或者政府成立的融資平臺，他們從事舉債融資活動，地方政府以財政作顯性或隱性的擔保。這算作企業(yè)債務，但假如這些企業(yè)債務出現(xiàn)問題，地方政府需要承擔責任。

《21世紀》：現(xiàn)有宏觀調(diào)控中，還有哪些問題需要注意？

白重恩：我比較關心結構問題。不僅投資和消費的結構需要調(diào)整，投資內(nèi)部的結構也需要調(diào)整。

現(xiàn)在政府主導的投資占比較大，這會擠出民間投資。建筑業(yè)占GDP的比重之所以逐年增加，是因為政府投資中多是基礎設施建設。

另一個問題是企業(yè)資金成本很高。除了我國金融體制的弊病，由于資金更多地流向基建、房地產(chǎn)等領域，擠壓了一些新興產(chǎn)業(yè)的資金供給量?，F(xiàn)在全世界正處在第三次技術革命的階段，信息產(chǎn)業(yè)作為其中關鍵領域，在我國GDP的占比竟然在下降。

預算硬約束起步

《21世紀》：財稅改革作為今年改革的一個重頭戲，涉及到預算、稅制、財政體制等多方面，哪部分的改革最迫切？

白重恩：我覺得最重要的是預算。因為即便其他領域的改革都落實好了，如果預算不合理，會影響財政資金的使用效率，也可能帶來財政風險。

預算要實現(xiàn)既定的目標，同時保證不形成大的債務問題：一方面，要求財政是健康、可持續(xù)的；另一方面，預算要能對各部門形成約束，使得財政資金用在刀刃上。

所謂財政健康，指的是政府制定政策，不能只看當期投入，還需要考慮長遠的成本。因為隨著情況的變化，未來成本投入會發(fā)生變化，如果沒有充分考慮到這樣的變化，而政策又是固化的，可能造成很大的收支缺口。

比如社保、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的政策，隨著人口結構的變化，隨著老齡化的到來，這塊支出的規(guī)模不斷擴張。而社保這塊的投入是剛性的，要降低標準很困難。所以，要保證財政是可持續(xù)的，需要有長遠的規(guī)劃。

《21世紀》：您提到說預算要有長遠規(guī)劃，現(xiàn)在預算報告中提出要編制三年財政規(guī)劃，為何要編三年的預算？

白重恩：從只編年度預算，到編制三年財政規(guī)劃，這是一大進步。之所以要看長遠一點，主要有以下兩個原因。

一是上面談到的，要考慮政策對支出的長遠影響，考慮財政是否可持續(xù)。

二是，政府開支最好做到“以豐補歉”。因為經(jīng)濟運行有起伏，政府開支應該要平滑這個波動：在財政收入充裕的年份，可調(diào)配些資金去預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；等到經(jīng)濟運行放緩，應實施積極的財政政策時，再擴大財政支出。

如果只編制年度預算，收多少支多少，往往形成“順周期”的調(diào)整。即在經(jīng)濟運行好的時候，進一步加大政府投入；而在經(jīng)濟放緩時，財政收入受限制，投入相應減少。

《21世紀》：改革要求，應更重視支出預算，而不是平衡預算。何謂支出預算？

白重恩：過去多是以收定支，收多少支多少，實現(xiàn)預算平衡。所謂“支出預算”，強調(diào)要嚴格制度約束，預算通過的政府開支是多少，要嚴格執(zhí)行，不能超過這個支出規(guī)模；超收的收入，統(tǒng)一調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。

這也是一個很大的改變，能規(guī)范政府行為，改變政府隨便花錢、效率低等毛病。

地方支出多收入少

《21世紀》：現(xiàn)在我國財政體制框架為分稅制，有哪些要素？

白重恩：分稅制的設置應該考慮以下四個因素。

一是，按照征收效率來決定是國稅還是地稅。

二是，為了實現(xiàn)一些政策目標，如平衡區(qū)域間的差異，中央需要足夠的財力作保障。

三是，各級政府的財力要和其支出責任匹配。

四是，需要充分發(fā)揮地方政府的積極性。

《21世紀》：目前調(diào)節(jié)中央和地方關系，應該遵循什么路徑？對于央地關系的調(diào)整，似乎有很多不同的思路，這部分改革的空間是不是比較大？

白重恩：央地關系調(diào)整的最大矛盾在于：地方支出多，但地方的直接收入少。要調(diào)整央地關系，需要先理清政府事權，再考慮財力匹配，還有轉(zhuǎn)移支付。

這里面涉及到好幾個變量，改革空間確實比較大。稅種劃分，有一定的靈活性。比如消費稅，如果在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，那應該歸為中央稅；但假如在零售環(huán)節(jié)征收，收入具有屬地性，則可以劃歸地方稅。

轉(zhuǎn)移支付，也為事權和財力的匹配，提供了一個很大的空間。事權財力不匹配的，可通過轉(zhuǎn)移支付來平衡。

在我看來，調(diào)整財政體制，應該先解決財政運行中的主要問題，發(fā)現(xiàn)有什么不合適的，再行調(diào)整。

現(xiàn)在最主要的問題是“營改增”之后，長遠來看，地方缺乏主體稅源，因此有必要為地方政府補上這一塊收入。

轉(zhuǎn)移支付中最主要的問題是專項轉(zhuǎn)移支付比重過大，出現(xiàn)了“跑部錢進”、效率低下等問題。這需要改革，將專項轉(zhuǎn)移支付變?yōu)橐话戕D(zhuǎn)移支付，將財政支出的主導權交給地方。

稅收優(yōu)惠規(guī)模過大

《21世紀》：根據(jù)審計署公告，地方債務有風險嗎？政府工作報告中要求把債務納入預算管理，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。在預算報告中，則明確指出要以政府債券為主。您怎么看這些規(guī)定？

白重恩：地方債務增長速度很快，這應該引起注意；但風險總體可控。

將債務納入預算管理，是因為現(xiàn)在政府債務的舉借主體多元；除了財政系統(tǒng)，還有其他政府職能機構在提供擔?！芾肀容^混亂。未來，應該將債務管理，統(tǒng)一到一個平臺來，對舉債規(guī)模有一個綜合規(guī)劃。

之所以側重政府債券，一方面能分散風險，另一方面能形成硬約束。政府債券的發(fā)行，是依據(jù)政府公布的資產(chǎn)負債情況，由市場自主決定，購買主體多樣，可以是機構，也可以是個人，風險相對分散。

另外，地方政府如果從銀行貸款，如果償債能力惡化，銀行為避免立即形成壞賬，會傾向于繼續(xù)向地方政府貸款，將問題拖延。但政府債券這種融資方式，新債的購買主體和舊債不同，假如地方政府償債能力惡化，市場不會繼續(xù)支持，這樣才能形成有效約束。

《21世紀》：財稅領域，還有什么重要的問題嗎？

白重恩：稅收優(yōu)惠政策過多，也需要引起大家的注意。現(xiàn)在稅收優(yōu)惠政策規(guī)模很大，而且收到的約束較少，政府本身就可以決定，不需要經(jīng)過人大。

目前各種各樣的區(qū)域規(guī)劃，會出臺很多優(yōu)惠政策，稅收優(yōu)惠政策是其中重要的組成部分；具體稅種中，也有不少優(yōu)惠政策。但這些優(yōu)惠政策，最終是否實現(xiàn)了預期的政策目標，受益方是誰，考慮的都還不充分；非普惠的稅收優(yōu)惠會造成不平等競爭，影響經(jīng)濟效率。

未來，對于稅收優(yōu)惠政策，不應該濫施，應該能讓專業(yè)的財稅部門主導。