如何打破對審批權(quán)的路徑依賴

國務(wù)院總理李克強在《政府工作報告》中提出，確需設(shè)置的行政審批事項，要建立權(quán)力清單制度，一律向社會公開。清單之外的，一律不得實施審批。此外，還要繼續(xù)全面清理非行政審批事項。

“公布權(quán)力清單的意義比單純?nèi)∠拖路艑徟鷻?quán)還要大。” 清華大學(xué)公共管理學(xué)院政府研究所所長于安對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道分析，透明度是要回答取消和下放解決不了的對審批權(quán)的控制問題，而且是一個更深層次的問題。

于安同時認(rèn)為，單純公開審批權(quán)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須反思審批權(quán)制度背后的路徑依賴，進(jìn)行更徹底和更本質(zhì)的行政管理體制改革。

依法行政仍需改革

《21世紀(jì)》：如何評價近期的公布權(quán)力清單？

于安：在我看來，公布權(quán)力清單可能是想解決取消和下放審批權(quán)所不能解決的問題，尤其是想借此來解決偽下放、偽取消和再設(shè)審批的問題，所以公布權(quán)力清單的意義比單純?nèi)∠拖路艑徟鷻?quán)還要大。前面多次“取消”和“下放”行政審批事項之后，就出現(xiàn)“形式上看起來是減了，但實際上變化不那么大”的問題。這說明了行政機(jī)關(guān)體制上的不能適應(yīng)和行政人員執(zhí)行上的不愿接受，形成審批制度改革的綜合抵抗力量。普遍存在的觀望也是一種消極的意識因素。

根本的體制原因是行政機(jī)關(guān)的自主性過于強大，自主性是行政機(jī)關(guān)對外來規(guī)范和監(jiān)督的排斥。計劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上形成的行政層級制度，是政府經(jīng)濟(jì)管理、政治統(tǒng)治和社會治理諸種職能的統(tǒng)一體制，也是政府決策、執(zhí)行和監(jiān)督的內(nèi)循環(huán)封閉體制。行政審批完整地繼承和體現(xiàn)這一體制的上述“兩個統(tǒng)一”，行政機(jī)關(guān)習(xí)慣于自己設(shè)立審批、自己執(zhí)行審批和對審批的內(nèi)部監(jiān)督，審批權(quán)的行使者同時也是審批權(quán)的授予者和制造者。由于行政機(jī)關(guān)能夠自己設(shè)立或者推動設(shè)立新的審批，致使僅僅依靠取消和下放的改革，就會是一個永遠(yuǎn)不能結(jié)尾的連續(xù)劇，可以一季一季地編演下去。由于沒有觸動和改變行政自主性體制，都不會是一個永久占領(lǐng)的勝利，只能是一場場驅(qū)趕性的運動。

《21世紀(jì)》：從行政審批權(quán)改革的進(jìn)度來看，現(xiàn)在已經(jīng)到了“深水區(qū)”。

于安：現(xiàn)在的行政審批改革的確是一個艱難時刻，也是一個把行政改革的走向和手段都引入深化的時刻。

首先這次取消和下放了過去慎重議妥的“確需保留”事項。也就是國務(wù)院2005年發(fā)布的《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》（即第412號文）里經(jīng)過反復(fù)斟酌后認(rèn)為是不能取消的事項。第二類取消的是法律、法規(guī)所規(guī)定的審批事項，這部分事項構(gòu)成了今年2月取消的這60多項審批里面的很大一部分。這一部分事項應(yīng)當(dāng)說更為嚴(yán)格意義上的審批，所謂更為嚴(yán)格是指從一個完全制度化的角度認(rèn)為是需要存在的。盡管如此仍然決定把這部分拿掉。

正是因為如此，原來新一屆政府承諾花五年來辦的事現(xiàn)在用了不到一年的時間就把三分之二的事全都辦了。本屆政府成立之初，國務(wù)院各部門的行政審批事項一共是1700多項，準(zhǔn)備取消和下放其中的1/3，就是567項。截至目前，只用了一年時間，完成了6成任務(wù)，已經(jīng)減了362項，只剩下205項給剩下四年。但是我估計用不了四年，很可能很快就都取消了，甚至在原定五年削減1/3的目標(biāo)上還會繼續(xù)推進(jìn)一步。

取消或者下放上述兩部分審批，說明我們在這個問題上的立場變化確實是比較大的。說明我們對政府的作用有了新認(rèn)識，是市場發(fā)揮決定性作用的原則使審批存廢的立場和觀念發(fā)生了巨大的變化。從這個角度來看，審批制度改革的重大變化，是因為它所根據(jù)的原則發(fā)生了重大的變化?？吹竭@一點就可以對更大力度的審批權(quán)改革抱有預(yù)期。

但是這并不意味著對行政審批制度改革可以抱有完全樂觀的態(tài)度。因為在前述兩類審批改革之外，現(xiàn)在的改革還涉及由政府部門自己設(shè)立的審批事項。公布的項目證明這類審批事項確實存在，證明政府部門自己創(chuàng)設(shè)審批的權(quán)力確實存在！應(yīng)該說各個部門自己設(shè)定的審批，本來就有不完全合乎《行政許可法》，或者說是非許可審批事項缺乏有效的管理。正是這部分行政自設(shè)審批的存在，對審批制度及其改

為何陷入對行政審批的路徑依賴

《21世紀(jì)》：為什么我們行政機(jī)關(guān)這么喜歡使用行政審批，這與我們的行政治理能力是否相關(guān)？

于安：其實在市場經(jīng)濟(jì)背景下，在行政機(jī)關(guān)可以使用的管理手段中，行政審批本來應(yīng)該是作為例外使用的，而現(xiàn)在卻成為了規(guī)則和常態(tài)。為什么行政審批應(yīng)該作為例外，最好在迫不得已的情形下才使用？簡單說，它是對市場作用限制程度最高、行政成本最低、容納行政腐敗最易的行政管理手段。因為它是建立在對權(quán)利行使普遍禁止基礎(chǔ)上的行政解除。

行政審批有這么幾個特點：第一是行政審批對權(quán)利的限制是最大的，因為從根本上剝奪了在特定領(lǐng)域從事活動的可能，對自由權(quán)、自主權(quán)的限制能力是最強的。第二是管理成本最低的手段，所以行政機(jī)關(guān)最愿意使用。成本低是與其它手段相比較得來的。比如說事后監(jiān)督，我們舉個例子，北京是文化中心，大量的國際賽事在這里舉辦，這就出來一個問題：在這里舉行體育賽事是先審批呢還是你先辦著我來監(jiān)督？審批的話你不經(jīng)過我你就壓根不能辦，而事后監(jiān)督是你先辦，有事了我再來。但是后面這個成本就很高，前面是你一件一件事搞定了你才能舉行，而后面是等我發(fā)現(xiàn)你有問題的時候才能干預(yù)。

當(dāng)然這里還有另外一個理由，就是行政審批的效果到位是最直接的。相比較其他的手段，比如經(jīng)濟(jì)手段減稅、免稅，這是要靠一個企業(yè)的盈利成本計算來發(fā)生作用的，時間上就很慢，因為要等這個生產(chǎn)周期和銷售周期完了才能看出來。但是如果是用行政手段就很快，要辦都到我這來，那就很直接作出判斷。還有一個就是法律的手段，法律手段就是確定權(quán)利和義務(wù)，而確定權(quán)利和義務(wù)要等到權(quán)利人自己愿意行使權(quán)利，而且行使的權(quán)利要能夠發(fā)生作用，等到對方履行了義務(wù)你才能看出來這個管理是不是起作用了。這要依靠當(dāng)事人的意愿，慢而且間接。比較起來只有事前的審批是最直接的，對別人參與的排斥度也是最高的。所謂審批權(quán)是建立在普遍禁止的基礎(chǔ)上。行政審批是建立在普遍禁止基礎(chǔ)之上，這對社會的傷害、遏制的活力是幾乎沒有邊際的。

行政機(jī)關(guān)對審批權(quán)的依賴，也與行政體制改革不到位有關(guān)。政府管理主要是建立在審批權(quán)基礎(chǔ)之上，一旦喪失了審批權(quán)政府管理可能就無所適從，因為現(xiàn)在政府的組織和人員的使用主要是適應(yīng)審批活動的。

需要更徹底的更本質(zhì)的行政改革

《21世紀(jì)》：是否單純進(jìn)行公布權(quán)力清單是不夠的，還需要進(jìn)行更深層次的行政管理體制的改革。

于安：過去幾十年來轉(zhuǎn)變政府職能和機(jī)構(gòu)改革，比較注重數(shù)量的減少和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，對原來的運行機(jī)制、人員資格和素質(zhì)要求沒有根本性的變化。我們可以看到整個國家的行政管理水平是不適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和社會需求的，仍在用傳統(tǒng)的政府官僚機(jī)構(gòu)來管理市場和社會。機(jī)構(gòu)改革好象就剩下大部制這一個話題可說，如果這個不是揣著明白裝糊涂的話，也是因為對我們這個機(jī)構(gòu)的情況和需求不了解才會做這樣的判斷。

我認(rèn)為，我們的行政機(jī)構(gòu)需要一個更徹底的改革。我們的改革還主要是在減數(shù)量調(diào)整結(jié)構(gòu)，將重點放在各種部門組合方式上。但是，實際上機(jī)構(gòu)改革中最重要的問題，是要有機(jī)構(gòu)和人員承擔(dān)起他應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)，并且按照這個管理事項的要求來確定自己的決策方式和執(zhí)行方式。我們所面臨的社會、經(jīng)濟(jì)問題卻有了很大的變化，這些變化要求有全新的決策執(zhí)行方式。