2014啟動(dòng)“市政債” 地方政府性債務(wù)監(jiān)管方案詳解

多項(xiàng)監(jiān)管方案試點(diǎn)中出現(xiàn)的問題仍需解決。將形成政府“資產(chǎn)負(fù)債表”的財(cái)務(wù)報(bào)告制度仍待細(xì)化規(guī)則；開啟市政債規(guī)范平臺(tái)融資后的地方債務(wù)限額由誰監(jiān)督也需明確。

3月5日，財(cái)政部提交全國人大的2014年財(cái)政預(yù)算報(bào)告中，明確提出今年監(jiān)管地方政府性債務(wù)的多項(xiàng)舉措。十八屆三中全會(huì)和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議都將防范和化解地方債作為今年經(jīng)濟(jì)工作的主要任務(wù)，但當(dāng)時(shí)并未公布具體方案。

2014年財(cái)政預(yù)算報(bào)告顯示，地方政府將在公益性投資的融資主體和債務(wù)規(guī)模上同時(shí)受到嚴(yán)格監(jiān)管，包括需要抓緊剝離融資平臺(tái)公司承擔(dān)的政府融資職能，政府性債務(wù)將通過建立政府債券為主體的融資機(jī)制，實(shí)行分類管理和限額控制進(jìn)行管理。

其中，尤為值得關(guān)注的是，預(yù)算報(bào)告指出將允許地方政府在有一定收益的公益性項(xiàng)目中發(fā)行專項(xiàng)市政債券融資。財(cái)政部將其列入2014年財(cái)政政策中，意味著各界呼聲已久的市政債在今年發(fā)行成為可能。

“可行的做法是國務(wù)院出臺(tái)市政債發(fā)行的相關(guān)辦法，在總額控制的情況下，允許地方政府發(fā)行市政債。” 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授、中財(cái)-鵬遠(yuǎn)地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。

債務(wù)管理基本制度之一的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度也在預(yù)算報(bào)告中多次提及。預(yù)算報(bào)告提出，建立部分項(xiàng)目權(quán)責(zé)發(fā)生制的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告是2014年財(cái)政部門的重點(diǎn)工作。相關(guān)數(shù)據(jù)還將用于財(cái)政部推動(dòng)的政府信用評(píng)級(jí)工作中。

財(cái)務(wù)報(bào)告制度仍待細(xì)化

在總結(jié)2013年相關(guān)工作時(shí)，預(yù)算報(bào)告稱，已更全面掌握地方政府債務(wù)底數(shù)。在財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)，已有地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)要求地方上報(bào)政府性債務(wù)的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)。去年審計(jì)署對(duì)地方債進(jìn)行審計(jì)時(shí)，已將審計(jì)結(jié)果與系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)做比較，但是數(shù)據(jù)尚未公布，因此系統(tǒng)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性尚不可知。

同年，一些地方按照審計(jì)署和國土部聯(lián)合發(fā)文要求，通過將市縣土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資規(guī)模納入省級(jí)相關(guān)部門進(jìn)行額度監(jiān)管，也掌握了地方政府通過土地融資舉債的數(shù)據(jù)。

預(yù)算報(bào)告也提到，2013年政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告試編范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解，這一項(xiàng)工作始于2010年末，當(dāng)年試編的省份為11個(gè)。去年試編范圍擴(kuò)展至大陸31個(gè)省本級(jí)政府，財(cái)政部要求試編省份至少選擇一個(gè)市級(jí)和縣級(jí)政府參與試編。

此前試編政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的依據(jù)只有財(cái)政部下發(fā)的《試編辦法》，但對(duì)多個(gè)地方的采訪反饋，這一辦法過于籠統(tǒng)，地方財(cái)政系統(tǒng)工作人員有時(shí)只能依據(jù)個(gè)人的理解做出填列，數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性有待提高。

預(yù)算報(bào)告顯示，2014年財(cái)政部將在提升數(shù)據(jù)質(zhì)量上做出努力。預(yù)算報(bào)告提出，今年財(cái)政部將研究制定相關(guān)改革方案、制度規(guī)范和操作指南。

此前，行政事業(yè)單位日常核算仍以收付實(shí)現(xiàn)制為主，年終編制時(shí)由同級(jí)財(cái)政部門國庫處牽頭負(fù)責(zé)，按照權(quán)責(zé)發(fā)生制原則對(duì)有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)整之后編制報(bào)告。

“年末調(diào)賬，數(shù)據(jù)和編表的程序不夠嚴(yán)謹(jǐn)，這并不能夠代表政府實(shí)際的財(cái)務(wù)狀況，還是有些不足，摸下政府的底數(shù)可以考慮。” 中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院教授、政府會(huì)計(jì)研究所所長張琦說，“但是，作為最終的改革目標(biāo)，行政事業(yè)單位應(yīng)該在日常核算中就引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，從會(huì)計(jì)核算上確認(rèn)政府債務(wù)?！?/p>

2010年、2013年分批開啟的事業(yè)單位和行政單位的會(huì)計(jì)制度改革已經(jīng)部分引入權(quán)責(zé)發(fā)生制。這就意味著以本級(jí)政府為編制主體，涵蓋本級(jí)各單位綜合財(cái)務(wù)報(bào)告已經(jīng)不需要調(diào)賬，具備了合并基礎(chǔ)。

計(jì)量基礎(chǔ)的改變對(duì)制定于1997年的《總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》也提出了變革要求。預(yù)算報(bào)告提出，財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度中，部分事項(xiàng)將采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。這將為信用評(píng)級(jí)和財(cái)務(wù)報(bào)告編制提供基礎(chǔ)信息。

前述三項(xiàng)存在于財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)的措施都能提供政府債務(wù)數(shù)據(jù)，但是準(zhǔn)確的債務(wù)信息還是以國家審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告為準(zhǔn)。

審計(jì)報(bào)告顯示，地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入的依賴程度較高。截至2012年底，各級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額3.49萬億，占省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額37.23%。

2014年預(yù)算報(bào)告顯示，地方政府倚仗的國有土地使用權(quán)出讓收入約3.67萬億，作為地方主要償債來源的該項(xiàng)收入較上年預(yù)算下降11.8%。但過去幾年地方政府該項(xiàng)實(shí)際收入往往會(huì)超過預(yù)算。例如，2013年該項(xiàng)收入實(shí)際約為4.12萬億，而預(yù)算數(shù)僅為2.74萬億。

誰監(jiān)督債務(wù)限額？

2013年地方政府性債務(wù)專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告顯示，截至2012 年底，有3個(gè)省級(jí)、99 個(gè)市級(jí)、195 個(gè)縣級(jí)、3465 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。此外，全國政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的逾期債務(wù)率為5.38%。

3月5日提交全國人大的政府工作報(bào)告和預(yù)算報(bào)告都提及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政府工作報(bào)告提出將建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)算報(bào)告則給出了具體的解決方案。

預(yù)算報(bào)告顯示，地方政府性債務(wù)將通過建立政府債券為主體的融資機(jī)制，實(shí)行分類管理和限額控制進(jìn)行管理。

通過上述管理方式，有望厘清償債來源與政府收入的對(duì)應(yīng)關(guān)系。比如，沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉債，由地方政府發(fā)行一般債券融資，以公共財(cái)政收入（即過去的一般預(yù)算收入）和舉借新債償還。這類債券目前正在擴(kuò)大自主發(fā)行范圍。2013年即有山東、上海六省市嘗試，但多數(shù)地區(qū)財(cái)政部仍然代發(fā)。這類債券在上交所、深交所和銀行間債券市場流通。

對(duì)于有一定收益的公益性事業(yè)舉債，主要由地方政府發(fā)行市政債券等專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。財(cái)政部還提出，推廣運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）。

“一般債券在國內(nèi)已經(jīng)存在，債券收入納入政府財(cái)政預(yù)算，用于學(xué)校、圖書館等公益事業(yè)，但是市政債券在國內(nèi)還沒有出現(xiàn)，其發(fā)行收入用于具體的項(xiàng)目。”溫來成說。

預(yù)算報(bào)告中，市政債的發(fā)行納入2014年財(cái)政部的財(cái)稅政策一項(xiàng)。但是根據(jù)我國《預(yù)算法》規(guī)定：除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。因此，如何合法合規(guī)地發(fā)行市政債成為焦點(diǎn)。

“理想的狀態(tài)是修改《預(yù)算法》，允許地方政府自行發(fā)債。但是自1995年起，預(yù)算法修改幾起幾落，爭議較大，沒有突破?！睖貋沓烧f，“可行的做法是國務(wù)院出臺(tái)發(fā)行市政債的相關(guān)辦法，在總額控制的情況下，允許地方政府發(fā)行市政債?！钡牵?1世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者獲悉，由于此前《預(yù)算法》草案思路與三中全會(huì)提出的方向有所差異，今年4月這項(xiàng)法律的修正案還很難在全國人大常委會(huì)通過。

在溫來成看來，允許地方政府發(fā)行市政債之后，地方政府就不會(huì)再通過融資平臺(tái)發(fā)債，融資平臺(tái)的任務(wù)也就此終結(jié)。預(yù)算報(bào)告提出，地方政府要?jiǎng)冸x融資平臺(tái)公司承擔(dān)的政府融資職能。但是，也有財(cái)政部下屬研究機(jī)構(gòu)專家的觀點(diǎn)認(rèn)為，政府的公益性投資和平臺(tái)的經(jīng)營性項(xiàng)目往往已經(jīng)捆綁，如果不通過本級(jí)人大和上級(jí)政府的總額監(jiān)管，平臺(tái)公司仍然會(huì)涉及政府融資職能。

預(yù)算報(bào)告也提出，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制將要建立，列入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)不得新增債務(wù)余額。財(cái)政部還將推動(dòng)建立地方政府信用評(píng)級(jí)制度。但報(bào)告沒有明示這些評(píng)級(jí)信息在多大范圍內(nèi)公開，以及是否要由地方本級(jí)人大直接審議和監(jiān)督債務(wù)限額。